2018高度重视领导干部法律素质的培养

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　　姚建宗在他的著作《法治的生态环境》中写到：当前，对法治问题的研究，有简约化的倾向。体现在“唯法律论”、“唯立法论”和“唯制度论”上，“而比较缺乏对法律精神层面的法的意识与观念的重视。” 他指出：“在法治化的过程中，那物质的、技术性的法律制度，即法治的‘硬件’系统，相对而言是比较容易构建或引进的，但它们若要真正发挥其应有的作用和价值，则必须有与之相适应的精神、意识和观念，即法治的‘软件’系统予以奠基和支撑。”①笔者从领导干部法律素质的状况来体味姚建宗的观点，深以为然。在加强法治社会建设的今天，认真反思领导干部法律素质问题，是很有必要的。
一、存在问题
早在党的十五大，已正式将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略确立下来。但在现实生活工作中，有一些党政领导干部的法律素质实在让人十分担忧。如果不改变现状，而又继续让他们当政，社会主义法治建设将会受到一定程度的影响。
对这些领导法律素质不高的表现，以下几个方面是有目共睹的。
1、观念落后。仍然把司法机关当作专政的武器，把法律当作治理老百姓的工具。权利观念匮乏，权力意识膨胀。导致动辄动草率动用大批公安干警介入群体事件，有的甚至把检察、法院干部也直接“拉”上去“对付”老百姓，维护“秩序”，导致矛盾激化。
2、干扰司法机关办案。有的以“稳定压倒一切”、“经济建设是中心”为借口，为保护一方狭隘利益，以言代法、以权压法，冠冕堂皇地要求司法机关违法办理、处理案件。有的地方官员，口口声声说是为了群众的利益、为了地方的利益，其实，乃是为了自己的“乌纱帽”、自己的地位、自己的升迁，而肆意干扰法律的实施。有的，更是为了掩盖自己的违法犯罪事实，而竭力干扰司法，比如泰安原市委书记胡建学。有的直接替案件当事人说情，由于体制上的原因，无形中给办案人员增加了很大的压力。
3、单纯重视经济工作，忽视民主法制建设。在这些领导头脑中，民主法制建设几乎没有地位。如果要提及这个问题，那也只是摆摆门面而已。他们不懂得建设有中国特色社会主义，不仅包括发展经济，同样重要的，还有民主法制建设。
4、有的领导干部法律素质则差到了极点，从事贪贿受贿等职务犯罪活动。由于领导干部地位的特殊性，他们的犯罪，给法治建设带来的戕害，后果是及其严重的。
2004年9月9日《中国青年报》刊登了一篇文章，读了以下内容，确实让人深思一番：“一位多次接受落网高官委托或法院指定，为他们担当辩护人的律师在列举了刘方仁、成克杰等人案件经过后这样写道：以我辩护过的官员犯罪案件的印象，我们好多有一定级别的干部，‘党性’远高于‘法律意识’。如刘方仁被移送司法机关以后，他以‘政治经验’认为，如果自己聘请辩护律师，组织上会以为他认罪态度不好，对抗组织。还有的高官怕纪委不怕检察院，责问检察院‘有什么权力找我谈话？’并且提醒他们，‘对我侦查你要注意后果！’而一旦纪委找他，他马上就会服服帖帖，痛哭流涕。有的人在纪委招供了，到检察院又翻供了。” “因此，落马贪官们的‘党性高于法律意识’决不只是一个荒唐可笑的小问题，而是一个大是大非的法律文化问题，是多年来这些落马高级领导干部无视宪法尊严、漠视法律权威所结出的可怕恶果。如果我们不尽快树立起宪法和法律在国家一切政治、经济和社会领域中的最高地位，不尽快使我们的全体党员、各级领导干部，尤其是那些高级领导干部树立起对宪法和法律的普遍敬畏，那么，类似落马贪官们‘党性高于法律意识’的怪现象就还会出现。”连处在这样高位置的领导干部法律素质都如此之低，使人不能不对当今领导干部队伍的依法执政状况忧虑。江泽民同志于1995年初，在党中央举行的法制建设讲座结束时强调，为了适应社会主义市场经济发展和社会全面进步的要求，提高领导干部法律素质已成为迫切要求。②10年过去了，现在再回顾他的话，仍然具有重大的现实意义。
二、原因分析
造成一些领导干部法律素质不高的原因，主要有以下几点。
1、中国缺少法治传统，致使领导干部得不到法治的良好熏陶。中国有五千年的文明历史，但法治的历史却短的可怜。我们将依法治国作为基本国策，是1997年的事。如果从1978年改革开放算起，法治建设也才二十几年。而我国专制的历史，那可堪称世界第一了。各朝皇帝被尊为“受命之君”，总榄一切大权。他的话就是法律，叫作“金口玉言”、“金科玉律”。“前主所是著为律，后主所是疏为令”，“天下事无大小皆决于上”，③“一人为纲、万夫为柔”④是皇权社会不可逾越的规矩。象西方法治比较发达的国家，都有良好的法治传统。我们用具体的历史事实来阐述这个问题。1866年10月13日，普鲁士大公国（德国的前身）的国王威廉一世来到波茨坦桑苏西宫。他正眺望美丽的风景时，发现前面有一座又残又旧的大风车磨房，便下令拆除。但部下告知，这是私人的。国王命令买下它拆除。但是，磨房主无论如何不肯。国王就派兵强力拆除。磨房主就将威廉一世告到了普鲁士最高法院，诉求赔偿一切损失。法官们毅然裁定：被告人因擅用王权，侵犯原告人由宪法规定的财产权利，触犯了《帝国宪法》第79条第6款，责成被告人威廉一世在原址立即重建同样大小的磨房，并赔偿原告人误工费、各项损失费、诉讼费等费用150元。⑤英国的历史，从亨利一世起，“八百年来，都是缩小皇帝和执政者的特权、提高法律的地位的一个演进的历史。” 13世纪英国著名法官亨利·布雷克顿就说过：“国王不受制于人，但受制于上帝和法律。”当时，有一位佚名诗人对“法在王上”的传统大加称赞：
法律高于国王的尊严。
我们认为法律是光亮。
没有光亮人就会误入迷途。
如果国王不要法律，他就会误入迷途。
……
法律这样说：依靠我，国王才能统治，
依靠我，制定法律的人才能受到公正的对待。
国王不可以改变确定的法律，
他只可以按照法律激励和完善自身。依法者存，违法者亡。⑥
生活在17——18世纪的英国另一个著名法官爱德华· 科克则说：“如果服从陛下的命令，停止审案，那么就会拖延实施公正。这是违反法律的，也是违反法官的誓言的。”他提出这样的问题：“当国王认为与他的利益有关并要求法官征求他的意见时，法官在与国王商议之前是否应该中止审案？”他斩钉截铁的回答：“如果发生这种事，我就按照法官应该做的去做。”⑦一次，英国国王要亲自审理案子，但遭到柯克拒绝。科克说：“不错，上帝的确赋予陛下极其丰富的知识和无与伦比的天赋；但是，陛下对于英格兰王国的法律并不精通。法官要处理的案件动辄涉及臣民的生命、继承、动产和不动产，只有自然理性是不可能处理好的，更需要人工理性。法律是一门艺术，在一个人能够获得 它的认识之前，需要长期的学习和实践。”⑧（这和中国的“专任刑罚，躬操文墨，昼断狱，夜理书”的皇帝形成多么大的反差。）草民起诉皇帝，法官拒绝国王办案，这在中国封建社会中，简直是天方夜潭。违抗圣旨，那是要掉脑袋的，甚至可以灭九族。孔孟之道赋予了君王至高无上的权威，臣民只能无条件服从。邓小平同志一针见血地指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”⑨这种封建专制历史文化的沉淀，使我们背上了沉重的包袱，让我们的法治大厦建设，不得不在困难地清除历史遗迹的基础上，艰辛地进行。⑩在这种社会背景下，国民当然很不可能受到法治文化的良好熏陶，政府官员也不例外。
2、建国以来至改革开放前，我党基本上是采取人治的方法治理国家，党内缺少崇尚法治的优良传统。邓小平说过：“解放以后，我们也没有自觉地系统建立保障人民民主权利的各项制度，法制也很不完备，也很不重视。”⑾事实如此，虽然我国在1954年就制定了《宪法》，但当时党的领导人对宪法的认识与其说是法律性的，不如说是政治性的，其政治性大大超过了它的法律性。宪法只不过是为了达到政治目标的工具。宪法没有被认为是约束国家机关和领导人权力的法律。是人治好还是法治好，毛泽东同志明确说过：“不能靠法律治多数人。……民法、刑法那样多的条文谁记得住？宪法是我参加制定的，我也记不得。”“主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序”。⑿五四宪法后来没有被重视，直至被废弃，连国家主席的人身自由都得不到保障，这与国家领导人对宪法的观念和态度有很大的关系。⒀文化大革命时期，更是盛行“法律虚无主义”，砸烂公检法，实行群众专政，制造了大批冤假错案。文革结束后，进行了拨乱反正。但是，观念性的东西，是不可能在短时间内清除的。人类历史作为一种特殊的物质运动形态，同样具有惯性定律。1979年刑法、刑事诉讼法颁布实施，但一些领导干部没有依法办事的习惯，仍然出现乱抓人乱捕人的情况。为此，中共中央及时发布了保障两法实施的文件：《中共中央关于保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，为了保证检察机关和审判机关独立行使检察权和审判权，决定取消各级党委审批案件制度，要求党的各级组织、领导干部和全体党员，都要带头遵守法律。到了80年代初，法制建设虽然有所加强，但没有根本改变。轻视法制的现象仍严重存在，法制建设的软环境仍很差。针对这种现象，中共中央于1986年发出《全党必须坚决维护社会主义法制的通知》，重申了党要守法和维护法制的原则。⒁到了2004年，在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，仍然指出：“一些领导干部和领导班子思想理论水平不高、依法执政能力不强、解决复杂矛盾本领不大，素质和能力同贯彻落实‘三个代表’重要思想、全面建设小康社会的要求还不适应。”并且又一次强调：“要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。”想当年审理“四人帮”案件时，华国锋同志在国外访问时，就已经宣布我们不会处死“四人帮”的。无独有偶，时至今日，据2005年4月14日《南方都市报》发表的社论《不能以造成冤案的方式来纠正冤案》透露，“佘祥林冤案”开庭前，湖北省市有关部门领导，在京山县当地宾馆举行简单的新闻发布会，称佘祥林案庭审时间为30分钟，将当庭宣判佘祥林无罪释放。由法庭之外的部门官员提前一天公开宣布庭审持续时间和庭审结果，那么，法庭开庭又有何意义？这实在令人诧异。可见，我党由于缺少法治历史和经验，必然会使部分党员干部的法律意识较为淡薄。由于我们缺少法治资源，因此，建设法治是一项长期的任务。
3、部分领导干部受教育程度不高，接受法律教育更少。当前，我国干部的总体文化程度不是很高，接受教育的时间大多在十五年以下。据统计，在国家机关中，干部接受教育的时间大致如下：科级干部是12.9年，处级干部是13.8年，厅级干部是14.6年，部级干部是13.2年。⒂至于接受法律教育情况，更不理想。2000年，河北省委党校的一个课题组曾对华北某省34名第厅级干部、59名县处级干部、158名科级干部进行了问卷调查。调查结果显示，系统学习过《行政诉讼法》、《行政处罚法》的不足50%，学习过《行政复议条例》的只有26%，学习过《国家赔偿法》的只占20%，所占比例都在50%以下。调查者得出的结论是：“目前，相当数量的领导干部，其法律素质之低令人吃惊。”⒃在这种前提下，一些领导干部依法执政的意识和能力，必然是不强的。这也和法治完善的国家，形成强烈的反差。西方法治为何如此健全，这里面的原因很多，其中重要的一点，就是他们的官员大多数受过较好的法律教育。在西方的政治理论中，对政府官员的法律素质要求很高。早在古希腊时，柏拉图在的《法律篇》中就如此写到：那些“将被任命为最高的官职和众神的首席执行官”，是“法律的仆人或法律的执行官”。“如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得很好的法律，那么这些法律的价值便被掠夺了，并使得荒谬的事情大大增多，而且最严重的政治破坏和恶行也会从中滋长。”⒄所以，西方国家任用官员，是很注重一个人的法律素养的。在美国国会两院议员（众议员为435人、参议院为100人）中，1953年众议院议员中律师为249人，参议院议员中律师为59人。1978年众议院议员中律师为213人，参议院议员中律师为64人。均超过50%。⒅在97（1981）、98（1983）、99（1985）、100（1987）、101（1989）届国会中，众议院议院中法律人士分别为59、61、61、62、和63人。⒆另外，美国有三分之二的州长毕业于法学院。⒇与之相比，我们干部的法律素质确实不能令人满意，对依法治国方略的实施，造成了很大的障碍。
4、权力制约制度尚不完善。制度制约，说到底是法律制约。严密的制度牵制，使领导干部在行使权力时，会时时感到法律的约束，在工作实践中，逐渐增强法律素质。丰富的社会主义法治实践，是培
养和提高各级领导干部法律素质的直接前提条件。因为，法治意识作为一种社会意识，是人们社会实践的产物。没有良好、健康的严格依法办事的实践，要培养出较高的法律素质，是一种空想。这就有好比没有艰苦训练，是不可能成为运动健将一样。健全的法律制度，是培养公民尤其是领导干部法律素质的前提条件。在这种制度下，会形成良性循环，制度健全，人的法律素质就会提高；而人的法律素质提高，制度就更加健全。而法律制度不健全，人的法律素质就不可能得到良好地训练，反过来，又会影响法律制度的建设，这就陷入一种恶性循环之中。这同卢梭所说的“好的法制会使人制定出更好的法律，坏的法制则会导致更坏的法律”的情形是一样的。但遗憾的是，我们现在对权力制约的制度建设，还比较粗糙，很不完善。权力运作的暗箱化和不规范化现象，在一些领域还比较严重。这样，就导致一些领导干部在行使职权时，往往觉察不到法律的存在。有的甚至以为法律就是自己治理社会的工具，对自己有利时，就搬出来用一下。对自己不利时，就搁在一边。长此以往，这些领导头脑中的法律意识，就必然会淡薄，有的甚至连影子都找不到了。关于制度建设存在的问题，我们从中共中央发布的《建立健全教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系实施要》中，可以看出。《纲要》中指出：“从实践看，教育不扎实，制度不健全，监督不得力，仍然是腐败现象滋生蔓延的重要原因。”并提出：“到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。”又用了两节篇幅，来部署了制度建设问题：“五、加强反腐倡廉制度建设，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用”、“六、加强对权力运行的制约和监督，确保权力正确行使”。可见，我们制度建设的任务，确实相当繁重。当前不完善的权力运作机制，对领导干部法律素质的影响，负面作用万不可小觑。