2018我国公用企业制度改革的法律对策

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　　　摘要：公用企业具有行业特殊、国有国营普遍的特点，但可竞争性仍然是其主要的市场属性；必须从立法上对其垄断和竞争进行规范。
关键词：公用企业、立法、垄断、竞争、改革
1 公用企业的定义、特点和市场属性
公用事业是指社会中为适应公众生活需要而提供有关公共利益性质的服务。具体而言，指公园、图书馆、博物馆、科技馆、消防、治安、公共交通、电信、水电煤气等服务。公用事业组织是从事公用事业的机构，它以是否免费又可划分为公用事业单位和公用企业单位。前者如图书馆、博物馆、科技馆、消防、公安；后者如给排水、供电、燃料、电信、邮政通讯、有线电视、铁路、城市公交等服务的单位。
公用企业作为企业存在，即具有企业的一切特性，是从事某种生产经营活动的独立的商品经济组织，但公用企业又有其特殊性。①营业目标的公益性；②市场地位的垄断性；③服务渠道的管网化和产品不可贮性；④公用企业产品的生产与销售不可分离，因其产品基本上不可贮存，只在存在消费需求时才能进行生产；⑤运行的规模化和国家补贴。公用企业主要分布在基础性行业中，其建设、运营的时间长，投入长，收效慢。但公用企业的社会功能性较强。
我国的公用企业，由于历史原因，基本上行政垄断，也不乏法定垄断和行业垄断，所以和其他国家的公用企业的自然垄断不同。事实上从世界范围看，公用企业的一部分是自然垄断，另一部分是可以竞争的，是自然垄断和潜在竞争的结合，属于可竞争市场的范畴。
所以，公用企业应该在政府的引导下，通过一系列法律规范和竞争规则的制定，保证竞争的存在和正常发展。
2 目前存在的问题
（1）经营目标的双重性导致利益难以协调。公用企业的意识逐渐强大，社会效益——经济效益的天平开始倾斜，公用企业大都独占了国家公共资源——而这类资源又与居民日常生活休戚相关，同时，公用企业又是解决人口就业问题的一大渠道，政府往往将其作为重要财源。公用企业作为一个经济实体，它的经营目标却具有双重性，一方面，作为经营者追求经济目标，经济目标要求有利润，有效率，但维持过高的价格又利于公共利益；另一方面，由于自然垄断的公益性，它又要追求以较低的价格和很好诚信和质量服务，让利于公众，这又会导致其经营亏损。如何平衡公共利益与集团利益的矛盾成为两难。
（2）垄断地位的滥用。公用企业利用其独占地位，收取垄断高价，服务质量低下，甚至附加种种不合理的交易条件；针对普通消费者，大量地使用格式合同，而且在许多行业，公用企业经营者就是行业管理者，当事人就是裁判者，于是就出现了许多行业行政法规与《消费者权益保护法》不一致的现象，消费者权益得不到应有的保护。
（3）内在动力和外在压力不足。公用企业大多数是国有且国营的，由于体制和经营机制等方面的原因，其内在经济扩张动力与私人相比，明显显得不足。另外，由于没有实际上和潜在的竞争者，他们没有竞争的压力，往往不注意加强管理，以最大限度节约成本，提高经济效率，改善服务质量。
（4）部分公用企业主体身份不明确。由于经济体制、政治体制改革进程的影响，政企没有分开，部分公用企业现在身份仍不确定，如新成立的数据通信局既是数据通信网的经营者，又是数据通信行业的管理人，这种“一身数职”的制度类似于市场开放初期的“双轨制”，公用企业制度内在的行业与公用企业制度外的行业（如商业、煤矿业）就会存在市场竞争规则上的不平等，妨碍竞争且不能充分发挥市场的调节作用。
（5）企业财产所有权制不完善。在十五大提出国有企业改制方针后，解决公用企业财产所有权问题迫在眉睫。公用企业现有经营财产从性质上分为三个来源：国家无偿划拨财产、企业积累财产、企业借贷资产（主要是银行贷款）。三者之间的比例关系说明企业的经营善。从功能上分为重要基本建设部分和企业经营资产部分。基本建设部分是公用事业真正的命脉所在，后者只能说明企业的经济实力，两部分财产要认真加以区分，当公用事业放开竞争时，前者如果由国家控制，企业则可以以租赁方式有偿使用，以平衡公众利益与集团利益。