2018美国行政立法的成本与效益评估探讨

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　　　　[摘要]立法的成本与效益评估即是政府机关或其他主体对立法制定与实施的成本与效益进行评价衡量，是立法评估的主要内容之一。美国行政立法的成本与效益评估，有其产生的特定背景，并通过一系列的总统行政命令加以保障。在立法前对立法的成本与效益进行预评估可以在一定程度上保证立法的可行性、有效性，对立法实施的成本与效益评估可以为法律进行废除、修改提供决策依据。
　　[关键词]行政立法；成本与效益；立法评估；行政命令
　　
　　立法评估的内容有多种，其中较常用的一种就是对立法的成本与效益进行评估。立法的成本与效益评估，在美国政府各机构制定行政规章时最为常用，其制度发展也很完善。美国行政立法的成本与效益评估有一个历史的发展过程，并逐渐成熟，成为美国立法评估的最重要的内容与方式。本文旨在对美国行政立法的成本与效益评估制度进行探讨，以期对我国正在兴起的立法后评估制度有所启迪与借鉴。
　　
　　一、美国行政立法的成本与效益评估兴起的背景
　　
　　美国行政立法的成本与效益评估最早兴起于20世纪60年代，到20世纪80年代，美国行政法进入全面的“成本—效益”阶段。促使行政立法成本与效益的评估产生的契机有以下方面。
　　
　　(一)对传统的“管制型”官僚管理模式的反思
　　在罗斯福新政以前，美国政府采取的基本上是自由放任的经济发展政策，政府对经济的干预很少，仅限于某些商业(主要限于铁路公司)。19世纪末20世纪初，自由放任的自由资本主义发展开始暴露它的缺陷，如经济危机、垄断、通货膨胀、失业等严重阻碍经济的发展，并且威胁到社会秩序的稳定。面对“市场失灵”，人们把克服市场缺陷的希望寄托在政府身上。以凯恩斯主义为代表的国家干预主义为资本主义国家的政府积极干预其经济生活提供了正当性根据。罗斯福实施“新政”，实现国家对经济生活的全面干预与管制。在其之后，杜鲁门的“公平施政”(1945—1953)，肯尼迪的“新边疆计划”(1961—1963)和约翰逊的“伟大社会”方案(1963—1958)等改革运动将美国“福利资本主义”和政府管制一步步推向顶峰。行政法学者欧内斯特·盖尔霍恩认为，通过行政规章进行经济管制的主要原因是：自然垄断、破坏性竞争、物资匮乏、信息不充分和不对称以及外部性问题。当市场不能通过竞争理论产生可预期的收益时，“毫无疑问，管制机关是通过行政规章和法规运作制度化的官僚政治。”“行政管制，是我们法律制度的永久性特征。”应该说，政府采取的不少管制措施确实取得了良好的效果，但非常多的政府管制可以说是相当的失败。政府规章数量与管制成本都达到了历史上无以复加的地步，“管制机构膨胀和管制过多过滥，管制机构平均每年发布规章7000多个，平均每年的管制成本达6300多亿美元，造成了市场的扭曲和低效率。”20世纪60—70年代初期，美国行政法进入了一个反思与改革时期。
　　
　　(二)新自由主义理论为政府“放松管制”提供政策依据
　　“由于凯恩斯国家干预的理论和政策无法有效克服普遍出现的失业和通货膨胀并存的‘滞涨’局面，以及日益加剧的平均利润率下降的趋势。自20世纪70年代中期，新自由主义开始兴起，其中包括弗莱堡学派、现代货币学派、理性预期学派、供给党派等。”新自由主义主张即使回不到原来的、政府干预扩展以前的状况，也应该尽量保持一种小政府的状况，尽量减少政府在公共领域的干预，以恢复市场的活力并提高经济效益。70年代中期以来，新自由主义成为西方国家制定经济政策的依据，普遍实施“放松管制”的改革运动。在美国，这一放松管制运动始于福特总统的任期，在卡特和里根总统的任期之内达到高潮。
　　
　　(三)经济分析法学为政府规制提供基本的理论分析工具
　　20世纪60年代兴起的经济分析法学思潮是现代美国乃至西方国家一种重要的思想流派。经济分析法学的核心思想是：“效益”——价值得以极大化的方式分配和使用资源，或者说是财富的最大化，是法的宗旨。经济分析法学主张运用经济学的观点，特别是微观经济学的观点，分析和评价法律制度的功能和效果，朝着实现经济效益的目标改革法律制度。经济分析法学所采用的经济分析工具为政府政策的制定所采纳。“法律经济学已为政府机构和公共团体所广泛接受。例如，里根总统在1981年任命波斯纳、博克、温特等三位具有经济学倾向的法学家为美国联邦上诉法院的法官，并通过12291号总统令，要求所有新制定的政府规章都要符合成本一收益分析的标准。”实际上，成本与效益的分析的要求提出了行政干预的合理性问题，即行政机构即使有法定权力，也必须在法定权力范围内选择最有利于社会资源最有效配置的方案，从而减少浪费，实现公共利益最大化的目标。
　　
　　二、美国行政立法成本效益评估的制度化历程
　　
　　1844年法国工程师J·杜普伊发表的《公共工程的效用计量》被认为是最早提出成本一效益分析思想的文献。1936年美国大水利建设中开始使用成本一效益分析方法。1950年，美国联邦河域委员会发表《河域项目经济分析的建议》，第一次把实用项目分析与福利经济学两个平行独立发展的学科结合起来。60—70年代，成本一效益分析方法被推广到各种民事和军用项目，如水利电力设施、交通工程、环境工程、教育卫生支出、公共福利以及国防、空间计划行等等，至70年代开始成本一效益分析方法被用来评价与分析法律制度特别是行政管制的效果。
　　美国行政立法的成本与效益评估制度化是通过一系列的国会立法、总统令方式来实现的。其实，早在20世纪60年代，美国国会就通过立法加以规定：“行政部门提交的法律草案，须同时提出立法论证报告，且经过成本收益比较分析程序并由联邦预算局审核，方可提交国会通过”。美国104届国会上对以前的公法作了彻底的修正，成本与效益分析方法贯穿在任何一部公法中。美国许多州议会也明确规定；“凡是所立之法的实施将直接导致州财政支出或者收入的，均应提交该法的立法成本分析报告，凡是具有上列情形而未提交立法成本分析报告的，议会有权不予审议或通过。”
　　总统行政命令(President Executive Order)是总统在宪法或法律的授权下，管理联邦行政机构运行的指示(Regulatory Information Service，“Unified Agenda”，Federal Register，Vol，67，No，92，May 13，2002，pp，32819)。历届总统都通过签署大量的行政命令，实施执政方略。从福特、卡特、里根、克林顿分别签发行政命令，要求行政管制机构实行成本与效益的管制改革。
　　1973年福特总统入主白宫，1974年11月27日就签署了11821号行政命令《通货膨胀影响声明》授权行政管理与预算局长考察规章重要影响的范围和种类，这的影响是：对消费者、企业、市场，或者联邦、州，或者地方政府的成本影响；对工资收入者、企业或者任何级别政府生产力的影响；对竞争的影响，以及对重要产品或服务的影响，要求管制部门改革管制程序，考虑与衡量管制的成本与效益，在管制过程中，保证消费者的权益优先。
　　在卡特执政期间(1977—1981)，成立了一个管制审核分析机构，授权该机构对重要规章进行审核。1978年3月23日卡特总统签署12044号行政命令《改善政府管制》(E012044，Improving Government Regulations)。该行政命令要求行政规章尽可能简洁与清晰，能够有效果地完成立法目标，不得对经济、个人、公共或私人组织、州以及地方政府施加不必要的负担；对年度经济影响在一亿美元或者以上的规章以及对私人企业或各级地方政府、地区的成本或价格产生重要影响的规章进行管制分析；行政机关要定期对规章进行审查，审查的标准是：是否需要继续管制；所收到的诉愿或建议；规章所施加的直接或间接影响以及规章评估时限或者规章实施区域的科技、经济条件和其他因素的变化。
　　1981年里根总统上台后，进一步放松管制，并强化对规制的成本与效益分析。1981年2月17日签署12291号行政命令《联邦规章》(E012291，Federal Regulation)，要求行政决定要以充分的管制需要和推理信息为基础。除非潜在的社会收益超过潜在的社会成本，否则不得进行管制，管制的目标应该是使社会净收益最大化，在所有实现既定管制目标的可供选择方案中，应该选择能使社会净成本最小的方案。任何机构提交的对经济影响有着或超过1亿美元成本支出的主要规章，同时提交该规章对经济影响的分析报告。
　　克林顿1993年执政后，开展了轰轰烈烈的“政府再造”运动，进一步减少管制，实行市场导向，提高服务质量，削减经济开支，建立绩效考核制度。1993年9月30日签署12866号行政命令《管制计划与监督》(E012866，Regulation Planning and Review)。在该行政命令第一条管制哲学和管制原则中明确阐述成本一效益分析对规章制定的重要性，“联邦行政机关只颁布符合法律要求的、解释法律所必需的、公众迫切需要的行政规章……在决定是否和怎样管制时，行政机关应该评估所有可资利用的管制方案的成本和效益，包括不予管制的方案。成本和效益应理解为既包括可以计量的措施(可在最大限度内做出有效估价)，也包括成本和效益难以量化但又必须考虑的定性措施。此外，在可供选择的管制方法中，行政机关应选择能使净收益最大化的方法。法律另有规定的除外。”“当行政机关确认某一规章是实现管制目标的最可资利用的方法时，应以最大化成本效益的方式来设计规章，以便实现管制目标。”“每一行政机关既应评估目标规章的成本和效益，又应认识到某些成本与效益很难量化。拟议或修正某一规章应依赖合理的判断：目标规章的效益证明其成本是正当的”。在该行政命令中，对管制计划的制定、组织、审查、冲突解决等作了明确的规定。该行政命令后来被布什总统的13258号行政命令修订，但基本原则与内容没有什么变化。
　　除总统行政命令外，大量的国会立法也同时强化了行政规章成本与效益评估的倾向。如在《1995年无资金命令改革法》、《1996年小企业管制实施公平法》、《1996年国会审核法》、《2000年管制改进法》中，作了具体成本与分析的规定。不仅如此，在一些政府绩效改革的法案中，直接或间接地促进行政规章成本与效益评估的制度化，如1993年8月3日，由当时的总统克林顿大力支持并在美国管理与预算局和国会的推动下，出台了《1993年美国政府绩效与结果法案》。该法案分为四个部分，对立法目的、绩效评估的程序等做了较为详细的规定。虽然它没有明确规章的成本与效益评估，但是它规范了规章评估包括成本与效益评估的程序。然而该法案不是加强联邦政府绩效管理或立法评估的惟一法案。在20世纪90年代，联邦国会通过了7部法律，修订或重新确认了7部法律，以建立一个相互关联的立法网络，可以说构建了美国立法后成本与效益评估的制度体系。这些法律主要集中在三个关键领域：财务管理、信息技术与财政控制。(1)关于财务管理的改革立法有；1990年的《财务主管法案》、1994年的《政府管理改革法案》以及1996年的《联邦财务管理改进法案》；(2)信息技术方面的改革立法有1985年的文秘工作削减法案、1996年信息技术管理改革法案、1987年计算机安全法案的1996年修正案；(3)财政控制的改革立法有：1990年的《联邦信贷改革法案》、1996年的《债务征收促进法案》、1982年的《联邦管理者操守法案》、1982年的《即时支付法案》、1978年的《总监察长法案》等。
　　
　　三、美国行政立法成本与效益评估制度的运作状况
　　
　　美国行政立法的成本与效益评估制度实际运作状况如何?这里主要结合《美国管制计划与审查》行政命令和相关的立法，从以下几个方面来考察。
　　
　　(一)行政立法成本与效益评估(分析)的主体
　　1，行政机构本身
　　美国国会立法乃至总统的行政命令都要求联邦行政机构在制定规章时，要进行成本与效益的分析，确定是否要制定规章，并要求向总统、国会或联邦预算管理局提交成本与效益的分析报告。“美国现在实施管制与放松管制的共有58联邦部门或机构，其中包括14个内阁专业部、29个行政管理局、15个独立管制委员会。每年发布大约法4500个规章。按照美国行政管理预算办公宣的分类标准，58个联邦行政机构实际上实施两种监管职能，即经济管制与社会管制。”
　　2，美国联邦预算和管理局(OMB)
　　美国联邦预算和管理局(OMB)是很重要的规章监督机关，根据《管制计划与审查》的规定，行政管理和预算局局长可就管制行为计划向行政首长提供咨询，并可在适当情况下，要求他们做进一步思考或进行机关间的协调。国会于1981年批准在白宫的管理和预算办公室(OMB)中，设立信息管制事务办公室(OIRA)，负责审查行政规章。总统行政命令要求，制定规章的政府机构要求将规章草案与成本效益分析报告一并提交给OIRA审核。
　　3，美国总审计署
　　在《2000年监管真实法》中，美国国会规定，对行政机构制定的主要规章(Major Rule)要提交美国总审计署审核，总审计署审核的时间为180天，并向国会提交报告。
　　4，总统
　　总统设立了包括管理与预算局局长在内的13位顾问，并随时进行管制政策的咨询。总统通过咨询加强政府规章制定的成本与效益分析的监督。