2018“双界性”法人：我国高校法人滥权的制度特征及治理

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　　　　[摘要]我国高校法人滥权具有“双界性”法人滥权的制度特征，这与我国高校以“事业单位法人”为基础的制度设计缺陷有关。法律对“双界性”法人滥权现象必须设置防范机制。虽然存在着公法和私法区分上的困难，但为了从长远确保我国主流高等教育的公益性，应完善我国高等教育法制及其体系，明确高校法人的公共本性，以公法为约束高等教育法律关系的主法，同时本着私法规则在一定范围内准用于公法人的法律精神，有条件地保留高校民事主体地位及行为能力，以发挥其以收补支、以盈补缺、以市场补公益的正面作用。
　　[关键词]高校法人滥权；“双界性”法人；制度特征；法制完善
　　
　　在我国，公立高校享有法人地位并据此行使权利的法律基础，是其“事业单位法人”地位。只是，在新的经济环境与法律制度条件下，以法人资格为基础的我国高校自主权已演变为一种以公权力为主的多元成分权利。
　　
　　一、我国高校法人滥权具有“双界性”法人制度安排特征
　　
　　我国高校获得法人资格的依据出自《教育法》和《高等教育法》，但是规定其法人性质的依据却在民法。大陆法系国家一般将法人分为公法人和私法人两大类，而我国的法人分类有些特别：一方面，依据《民法通则》和国务院《事业单位法人登记管理暂行条例》，事业单位法人是指出于社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，依法取得法人资格，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，其产出主要是精神产品和公益性服务，另一方面，我国《民法通则》第36条又主要是从民法角度去解释和规定“法人”的概念：“法人是具有民事权力能力和民事行为能力，依法享有民事权力和承担民事义务的组织”，因此有一些学者，如陈新民教授，认为我国法律将高校定位为事业单位是一种民法定位。可见，我国的法人理论存在着法理和分类上的某些矛盾。相比于大陆法系国家公法人和私法人的划分而言，我国的“事业单位法人”分类显得含义模糊、范围广泛，难以简单地等同于公法人或私法人中的哪一类。但是，若从法人的举办目的、举办主体、活动范围等方面加以对比，它应该是介于国外的公法人或公益社团法人之间。
　　现在回头去看，《民法通则》颁布之初(1986年)，我国经济体制改革的方向和目标尚未最终确定，法律所面对的各种经济、政治利益关系仍处于调整与变动之中，“事业单位法人”的法旨界面在当时承载了过于复杂的历史内涵和相对模糊的法律指向：它既指向法人主体基于公权的某些职能，又指向法人主体基于私权的某些民事行为能力，恐怕重心还在于明确法人的民事主体资格。正是基于《民法通则》的上述规定，此后颁布的《教育法》(1995年)第三十一条第二款规定：“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”；《高等教育法》(1998年)第三十条第二款也规定：“高等学校在民事活动中享有民事权利，承担民事责任”。
　　这在当时是有进步意义的。对于我国公立高校来说，拥有“事业单位法人”的身份，使其第一次真正成为具有可独立支配的资产的办学实体，为其进人民事领域特别是从事某些经济活动提供了法律依据，具备了民事责任的可承担性；与此同时，又为其保留了某种独立的公权主体资格，使其具有行政责任的可承担性，在遇到行政诉讼时，可按《行政诉讼法》所界定的“法律、法规授权组织”来对待。这种双重身份的结果之一，便是造成了公立高校法律地位的独特复杂性，人们既不能将其简单地归结为公权行使主体，也不能将其简单地归结为私权行使主体。
　　不过，也必须看到，这项法律制度设计从一开始就存在着不对称的缺陷：它一方面强调事业单位法人的社会公益宗旨，另一方面又以民事主体地位为本，对计划和市场两种机制都打开了门户。我国事业单位法人登记制度只是笼统地规定：只要申请对象符合相应的程序以及组织机构、场所、业务范围、人员、资金等条件，并经登记、审核获得批准，即“享有在该宗旨和范围内从事活动的权力和承担不违背宗旨、不超越业务范围活动的法律义务”，但对什么是“违背宗旨、超越业务范围”的行为以及惩罚机制，却没有作出明确规定。也就是说，它使得高校在公、私两个领域里都拥有一定自主权，却忽视了对高校的自由裁量空间作出限制，它对事业单位法人行为的公、私属性表达了某种关注，却忽视了对公、私职能边界以及相应的法律责任作出具体界定。这在客观上为公立高校发生经济性不良行为且难以自拔提供了滥权的制度性条件。也就是说，当其履行公法领域的职务时，存在着它以私权名义规避公法原则的约束以及责任的可能性；当其涉入私法领域时，存在着它以公权名义规避私法原则的约束以及责任的可能性。这种情况是政府、社会乃至有社会责任感的高校三方都不愿意看到的。
　　
　　二、法律对“双界性”法人滥权现象必须设置防范机制
　　
　　不少法学家指出，传统的法人分类已无法容纳性质日趋复杂的社会组织类型。在一个社会里，绝大多数组织要么在私法领域里活动(如企业)，要么在公法领域里活动(如政府)，只有少数社会组织因其特殊性，其活动范围允许横跨公、私两重领域。比如，像媒体、高校、公证机构这些法人组织就属于业务活动范围横跨公、私两重领域的“双界性”法人，它们在现实生活中既担负着一定的公共职能，又经常发生民事关系(如向相对人收费)。
　　某一类特定的法人横跨公、私两重领域，在法理上是有依据的。世界上，多数国家的民法学就承认公法人可以成为民事关系的当事人；而公法人的权利能力，一般既包括公法上的权利能力，也包括私法上的权利能力。不过，这种特殊性并不应成为法律可以忽视由此而来的某些隐患的理由。由于“双界性”法人兼具公权主体和私权主体双重资格，在其业务活动中经常游弋于非市场领域与市场领域之间，因而客观上潜伏着角色串通的可能性，其自主权既可用为公器，亦可用为私器，在自律失效和他律不足的情况下，极易发生不规范的营利性活动。比如，人们在生活中经常看到一些媒体热衷于媚俗、追星、骂人、爆料，它们使用的是手中的公权，可是暗中觊觎的却往往是由此而带来的不断飙升的巨大广告收入——所谓“眼球经济”暴利。又如，某台商在广东某地考察投资时因病猝亡，死者家属至当地公证机构要求办理死亡公证，公证机构认为“奇货可居”，居然开出十多万元的收费价格，引起舆论一片哗然。由于这一类牟利行为在很大程度上是得益于行为主体的特殊法人身份，是基于法人的权力(利)具有“双界性”这一条件而产生得利的，故应将其规为是一种法人滥权现象。对于这一类法人组织，法律必须对它们的职能进行公、私界分，必须对其业务范围作出边界划分，必须对可能将法人权力转化为法人权利的通道设置规权和制裁机制。否则，就必然会出现法人滥权和经济性行为失范现象，滋生出一大批像巴菲特形容过的那种“裸泳者”——他们利用自己的双重身份作掩护，夹杂在“文明的游泳者”中间浑水摸鱼，不再以实现公众对其所定义、所期待的社会价值为重。