2018城市规划管理实施《物权法》的深层思考

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　　【摘要】《物权法》的实施对城市规划工作具有十分重要的意义。分析了城市发展模式问题，进一步探讨了土地开发控制中的权益平衡问题。
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【关键词】物权法城市发展模式权益平衡区划管制
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今年10月1日国家《物权法》开始实施。制订并实施《物权法》是建设社会主义法治国家的重要举措。城市规划管理是一项政府行政管理工作，依法维护社会公众利益，平等保护相关权利人的合法权利。是行政管理工作的基本职责。扎实地做好《物权法》实施的相关工作，是城市规划管理的题中之义。
土地是城市发展和人类赖以生存的物质基础。土地使用及其开发控制是城市规划编制与实施的核心内容，其出发点及归宿是维护公共利益。在《物权法》中，土地作为物，其权利主体即国家、集体、私人、法人，对其享有的权利受法律保护。土地的这种复杂的属性和土地上复杂的权属、利益关系构成了复杂的法律关系——《物权法》的实施。瞻前顾今，城市规划管理面临着转变观念、改革工作的任务，有两个方面的问题值得我们深入思考。
1城市发展模式问题
一个城市空间发展规划的编制和实施，强调维护城市建设和发展的整体的、长远的利益，即公共利益，这是不言自明的。《物权法》从保障国家长远的可持续发展出发，规定了“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用耕地转为建设用地，控制建设用地总量。”城市的发展必然要占用农用耕地，特别在我国快速城市化进程中，城市建设占用农用耕地的量是巨大的。据有关资料统计分析，从1996年到2003年我国耕地净减少1亿亩，其中建设用地2，240万亩。粮食产量从1985年的5．1亿吨下降到2003年的4．3亿吨。我国现有耕地拥有量是18.5亿亩。随着我国人口的增加和城市化的发展，应该保持多少耕地和允许使用多少耕地呢?
到2030年，我国的人口将达到16亿。按照人均500公斤粮食需求计算(发达国家人均1，000公斤左右)，16亿人每年需要粮食7.2亿吨。如果每年进口粮食5，000万吨占世界贸易量的1／4)，我国自产粮食必须达到6.7亿吨。按照亩产525公斤计算(目前全世界亩产最高的荷兰是512公斤)，则需要17亿亩耕地(其中30％耕地需用来生产经济作物)。也就是说，我国未来占用耕地的极限是1.5亿亩。到2030年，我国的城市化水平将达到75％，城市人口将达到12亿。根据1;996年我国建设用地使用情况，每新增一个城市人口人均占地322平方米(包括城市和公路建设)，则建设用地共需要4亿亩地，大大地超过了上述允许使用耕地的极限。
为实现我国经济、社会的可持续发展，我们必须解决一个城市的长远发展必须服从国家长远发展的问题。国家建设部领导在最近讲话中，提出了要坚守18亿亩耕地的安全线，要切实改变城市盲目“摊大饼”的发展方式。这是一个改变城市发展模式的重大课题。实施《物权法》，规划管理要坚持落实以人为本的科学发展观，认真研究总结城市建设经验，探索资源节约型的城市发展模式。2000年，美国提出了城市“精明增长”的理念，其核心内容是，城市建设要用足城市存量空间，加强对社区的重建，重新开发废弃、污染工业用地，减少城市盲目扩张城市布局相对集中，合理提高城市组团密度，缩短生活和就业单元距离，减少交通等基础设施使用成本。这不失为是一种节约土地资源的、紧凑和高效的城市发展模式，值得借鉴。
2土地开发控制中的权益平衡问题
国家《城市规划法》规定：“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。”其立法依据是，城市土地属于国有，维护公共利益是城市规划的出发点和归宿。《物权法》规定了土地使用权人的合法权利，并规定了开发建设不得妨碍相关权利人的合法权益。按照我国的土地管理制度，土地的使用权是基于土地开发权的，即土地使用权人取得建设用地批准书的前置条件，是规划管理部门核发的建设用地规划许可。核发建设用地规划许可的依据，是依法批准的城市规划。这就向规划管理提出了又一个问题，即在城市规划编制与实施过程中，维护公共利益，协调与平衡各利益主体的公平发展和相互关系成为一个重要的问题。实施《物权法》，在规划管理的观念上，必须充分认识规划许可是对土地开发权的配给，城市规划是对未来土地的使用提供法律基础。因此，规划管理需要重视下述问题的研究与改革：