2018浅论行政与法之间的关系

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　　　　摘 要： 概述了行政和法分别在社会政治经济生活中的重要作用及其相互关系，分析论证了两者的关系及其历史发展，阐述了误解两者关系的危害及其处理方法。结合我国实际情况，阐述了如何在当前依法行政的前提下合理处理行政与法的关系，积极地同时推进法制工作与行政工作的顺利进行，从而切实达到推动社会进步，构建和谐社会的目标。行政与法的相互促进关系将推动社会的进步，把握不好这种关系便会影响社会进步和政治文明进步，只有在思想上正确认识行政与法的关系，立法工作坚持提高行政工作效率，提升并规范行政水平以及加大对行政机关和公务人员的行政行为的监督，才能使行政和法在社会政治经济生活中更好地发挥作用。
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　　关键词：行政；法；依法行政
　　一、行政与法关系的争论
　　
　　法，是由统治阶级制定和颁布实施的、体现统治阶级意志的行为规范的总称。所以可以说法是统治阶级治理国家的有效工具。行政，是国家行政机关为实现国家职能而制定的方针政策并组织实施的过程。法与行政的关系，就是国家行政机关在行使职能的过程中如何应用法及哪个优先的问题，是让法来规范行政行为还是让行政行为来左右法的实行。“法律优先还是行政优先”这是问题的焦点。［1］在封建专制时代，行政行为几乎全由个人意志决定，具体说就是封建君主的意志或命令决定行政行为的实施，法的作用很小，君主的意志和命令可以凌驾于法律之上。所以，在封建专制时代是专治而非法治。随着人类文明和社会的进步，民主意识逐步深入人心，法在社会生活及政治生活中的作用越来越突出。现今，行政与法的关系问题，是各国行政法关注的焦点，无论是英美法系国家的限制权力观念还是大陆法系国家的依法行政观念都旨在确立和有效处理二者的关系。其实，行政概念与法本无关系，行政即是政策的实施，它与国家同时产生，并不是没有法律的允许就不能行政。实际上，行政(机关)能够根据自己的主动权实现其固有的意思。比如近代以前的专制时代，封建领主、专制君主以布告、赦令等所谓的“法规”行政。法国大革命以后的近代国家，开始“根据法的合理性来制约行政的随意性”。由此，近代行政法学得以产生。与此相适应，也出现了行政与法的关系问题。［2］在日本，对行政与法的关系有两种观点：一种是行政先于法。“事实上，行政(或一般国家活动)即使在法律规范未存在时也能够存在”。二是法先于行政。“先行存在的是行政法，而不是行政”。［3］实际上，这两种观点的争论已偏离了行政与法关系的实质，行政与法的关系的实质是法支配行政还是行政支配法的问题，而并非二者时空上存在先后的问题。
　　在我国，共和国建立以后，推翻了半殖民地、半封建的专制统治，“人治”行政逐渐减少，“法治”行政的理念开始慢慢树立。十一届三中全会以来，我国的民主法制建设得到进一步加强，“法治”观念正渐渐地取代“人治”观念。目前在我国，法与行政的关系可以表述为：建立社会主义法治行政，用法律来规范和约束行政权力的随意性和扩张性，用行政来促进法律的完善和进步。这里的含义包括两个方面：一是行政必须守法，法支配和控制行政，法律优先，而不是行政大于法或优先于法。二是法治与行政的协调一致。依法行政是指法律保障行政的顺利实施，使行政行为更有效率，更有针对性，而不是法约束行政的手脚。行政行为要有利于或促进法律法规的完善和成熟，而不是去干预法律正常行使其规范、约束行政权力的职能。
　　
　　二、行政与法关系的理论分析
　　
　　1．行政与法是相互促进的关系。
　　行政与法都是国家实现管理职能的手段，一方面行政必须依法，另一方面行政过程中可以发现法律存在的问题，促进法律的完善。同时，法与行政各有其运用的范围，发挥着不同的作用，相互不能替代。法律之外有政策、道德、宗教、习惯等调整系统在规范着人们的行为。行政之外又有立法、司法等实现国家职能。此外，还存在一些社会自治领域。从历史上看，专制君主或者封建领主无需依据法来进行活动，他们实行的是专断统治，即使有法，法也只不过是行政的仆人。在近代，行政与法开始有了一定的结合，为了革除行政领域里的人治陋习，法国革命后的近代民主国家都相应地确立了以行政法治(或依法行政)为内容的法治国家原则。［4］从逻辑上讲，行政与法在范围上并非完全吻合。行政与社会联系很紧密，它以社会公共事业管理为主要职能;而法律则是人们凭借其理性而设计的一种行为规则，因“有限理性”导致这种规则设计具有不周延性、模糊性和滞后性等缺陷。“法律永远落后于行政”，“生活永远走在制度的前面”，立法投入再多仍难免存在疏漏和滞后现象，现实生活中总会存在缺少具体法律规范难以调整的“法律空白区域”，如果一切行政活动都需要法律的依据，则法律将泛滥成灾，以致行政机关的机能麻痹瘫痪。即使在没有明确法律依据的情况下，行政机关也要积极为社会公众提供服务，这是由现代政府的职责所决定的。［5］行政往往是法律的先声，这在行政立法领域表现得尤为明显，即有关行政管理的一些新情况和新问题，通常先由立法机关授权行政机关制定法规和规章进行调整，这就带有“试验性立法”的性质。待时机成熟、条件具备以后，再由立法机关制定正式的法律取而代之。同时，行政与政治还有着一定的联系，美国行政法学家古德诺认为：“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。行政除了具有从属法律性的特征外，其政治性也较强，它不仅受法律调整，还要受政策和上级命令的影响。我们在考察法与行政的关系时，不能剔除这些因素，否则，就易一叶障目，影响考察的全面性和准确性。