2018行政起诉权保障与行政案件受理制度的完善

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　　　　[摘 要]行政起诉权是现代宪政国家公民和组织的一项基本权利。然而，由于现行行政诉讼受案制度忽视起诉程序的纠纷解决功能，混淆起诉要件与诉讼要件，起诉证据规定不明确，当事人缺少最低限度的程序参与，已经不能完全满足保障国民行政起诉权的需要。完善我国行政诉讼受案制度，应遵循诉权保护、程序正当、司法最终三大理念，走出“庭审中心主义”的误区，区分起诉要件和诉讼要件，建立登记立案制度，重视对起诉证据的适度把握，完善起诉的程序保障机制，强化法官在立案阶段的阐明义务并适当调整诉讼政策。
　　[关键词]行政起诉权；受案制度；诉权保护；起诉条件；程序保障
　　
　　一　起诉权：现代宪政国家公民和组织的一项基本权利
　　
　　现代宪制国家均奉行一项基本理念，即宪法和法律所确认的权利在被侵犯或与他人发生争执以后，应当有所救济，“无救济即无权利”，因此，大多数国家和地区的宪法规定了有关基本权利和具体权利的救济性的权利，其中重要的一项就是“起诉权”。
　　起诉权又称诉讼权、裁判请求权，是指任何公民、法人或其他组织在其权利受到侵害或与他人发生争执时有诉请独立的法院予以公正审判的权利。它包括两方面的内容，一是诉诸司法的权利，二是依法受理、公正审判请求权。诉诸司法的权利意味着任何人在其权利受到侵害或与他人发生争执时，有权请求司法救济；依法受理、公正审判请求权意味着任何人在其权利受到侵害或与他人发生争执时有请求司法机关依法受理并通过公正的程序予以公正审判的权利。起诉权不同于一般的权利，具体表现为：第一，起诉权属于接受权的范畴。接受权是指有资格去接受某物或以某种方式受到对待的权利。当某人拒绝提供你有资格得到的东西时或某人不给予你有资格得到的待遇时，接受权就受到了侵犯。作为接受权，起诉权意味着任何人有资格得到法院的审判，当公民的权利受到侵害或与他人发生争执而提起诉讼时，法院拒绝受理或审判，即是侵犯公民的起诉权的行为；如果公民基于起诉权提起行政诉讼，但存在支付不起律师费用、诉讼费用等障碍时，国家不设立相应的制度和政策消除这些障碍，则表明国家对公民的行政起诉权的尊重不够、保障不力。第二，起诉权属于受益权的范畴。所谓受益权。是指公民可以请求国家为某种行为、因此而享有一定利益的权利。受益权是积极地要求政府有所作为的权利。受益权、起诉权实际上是请求国家积极地对一定行为依法受理、公正审判的权利。第三，起诉权属于基本权利。作为基本权利的起诉权是人所固有或应有的，不是哪个人恩赐的，它是以人权为基础的。通常，人们在论及基本权利的时候，关注的主要是人的实体基本权利，如生命权、自由权、财产权等，往往忽视了对实体权利救济的权利，实际上只有实体权利，而没有相对应的救济性的权利，实体权利也会落空的，如果权利缺乏救济，作为权利主体的人也就不成其为真正意义上的人。因此，作为救济性权利的起诉权就必然要成为人权的基本内容，该项权利被宪法确认以后便成为公民的基本权利。与实体性基本权利不同，它是程序基本权。
　　法治的终极目标就是确认和保护公民的权利。保护公民权利的方式是多元的，但司法救济无疑是最基本和最重要的保障方式，每一个人能否“进入”法院并获得公正的司法救济，是衡量一个国家司法水准高低和法治实现程度的重要标尺。因此，各国普遍重视公民的起诉权。事实上，保障当事人的起诉权是近现代司法的最高理念或最高原理，是一个国家设计和运作行政诉讼制度的最高指导原则。保障当事人的起诉权，首先要保障当事人的诉诸司法的权利，让任何人在其权利受到侵害或与他人发生争执时，都能够比较容易地诉诸司法。如果当事人的诉诸司法的权利得不到实现，那就根本谈不上公正审判请求权了。为使当事人容易地诉诸司法，在大多数国家和地区的行政诉讼中，只要当事人的起诉合法就能够产生诉讼系属的效果。我国行政诉讼法规定了比较高的起诉条件，并有严格的受理制度，这一起诉受理制度不利于当事人诉诸司法权利的实现。因此，在实行依法治国，建设社会主义法治国家的今天，为保障当事人的行政起诉权，有必要对我国行政诉讼中的起诉受理制度进行改革与完善。
　　
　　二 行政起诉权保障与现行行政案件受理制度的缺陷
　　
　　当事人起诉权欲从应然状态走向实然状态，其前提是当事人的起诉，并由此而引起诉讼系属。如果法律对当事人的起诉规定很高的条件，俗话说“法院的门槛太高”，那么，即使纠纷具有可诉性，当事人也不能“进入”法院，纠纷被拒之于法院的门外而得不到司法解决。这样，起诉权这一当事人的程序基本权利就会落空。我国《行政诉讼法》第六章就起诉条件、起诉状和法院审查等内容作出了规定，明确了我国行政诉讼受案的基本条件。这些规则对规范原告起诉和法院立案审查工作发挥了积极作用。尽管立法和司法取得了很大的成绩，但是，当事人起诉难的问题仍然没有得到完全解决。当事人起诉难的原因是多方面的，有法律外的原因，例如，当事人的起诉明明符合起诉条件，法院却出于非法律因素的考虑，不予受理。在法院看来，受理并不仅仅是一个法律问题，同时也是一个政治问题，立案要考虑政治效果和社会效果。最高人民法院因此要求：做好行政收案工作既要严格按照行政诉讼法和最高人民法院的司法解释进行立案审查，又要考虑维护社会的稳定，讲究法律效果、社会效果和政治效果的直接有机统一。对社会矛盾突出，政治敏感性强，有重大闹事苗头和有碍稳定的群体性纠纷等问题，要及时向党委通报，共同做好工作。对一些可能影响社会稳定、涉及面广的案件要慎重立案，不能因为法院的不当立案而引发、扩大矛盾、激发不安定因素。但笔者认为，起诉难即诉诸法院难的更重要的原因是法律上的原因，主要的问题出在我国《行政诉讼法》所规定的起诉受理制度上。结合行政审判实践，审视当前我国的行政诉讼受案制度，可以发现，它存在诸多不利于当事人行政起诉权实现的问题：
　　1　过分强调法院的职权因素。我们并不排斥法官在诉讼中的职权因素。但在我国行政诉讼程序运行的某些环节上，法官的职权色彩过于浓厚。按照现行立法，只有法院经过审查决定受理以后，诉讼程序才开始。法官在审查起诉即受理阶段就进行实质审查，既不听取原告的意见，也不听取被告的意见，如法院自己认为起诉不符合条件就不予受理。在诉讼系属这一环节上，当事人的起诉并不必然引起诉讼系属的效果。对于无正当理由拒绝受理当事人起诉的，法律也没有规定任何法律责任。行政案件受理制度上的重法院权力，轻当事人权利的立法倾向，让人感到法院对当事人纠纷的审判是法院对当事人的恩赐。
　　2　过分关注“庭审”，忽视起诉程序的解纷功能。不管怎样，有效且恰当地解决争讼、尽早地终结案件，应是行政诉讼最直接的目的之一，是任何诉讼目的学说都不会排斥的内容。但我国现行的行政诉讼结构是审理型的庭审中心主义，重庭审、轻庭前，这种结构的好处是突出庭审，当事人有话在庭上说，有证在庭上举，通过庭前，查明事实、解决纠纷。但这种结构也存在很大缺陷，那就是结构失衡，不能充分发挥起诉阶段的纠纷解决功能，无法使尽可能多的案件在未进入正式庭审阶段即可告终结，最大限度地减轻当事人的负担和法院的审判压力。
　　3　混淆起诉要件与诉讼要件。所谓起诉要件，是指诉的适法提起所必需的要件。欠缺此要件时，即使存在起诉行为，其起诉在诉讼法上也视为不成立。诉讼要件一般包括：(1)当事人是否适格，这就包括了我国现行行政诉讼法所要求的是否具有“利害关系”的问题；(2)是否属于重复诉讼，即实践中所谓的是否属于“一事不再理”的问题；(3)是否属于法院主管和管辖；(4)是否具有诉的利益等等。而在我国，这些属于诉讼要件的审查都前移到了起诉的审查过程中。(4)我国现行立法对起诉要件的规定过于严格，近似于大陆法系国家的诉讼要件，当然不利于当事人诉权的行使和对当事人合法权益的保护。同时，由于将诉讼要件与起诉要件混为一谈，为当事人的起诉设置了过高的起诉条件，将那些本应当由法院保护的权利诉求拒之于司法救济的大门之外，从而导致很多侵犯当事人合法权益的行政行为都不能被法院正常受理。此类案件或许在行政案件总数中所占的比例较小，但其所造成的不良后果却是不容忽视的，一方面，使得很多行政管理相对人告状无门，只能忍气吞声或寻求其他途径解决纠纷，给社会留下了难以预料的隐患；另一方面，由于司法乃是社会正义的最后一道防线，如果此种现象不能及时解决，势必会损害法院的权威和司法的公信力。当然，最直接的后果还是“起诉难”问题无法从根本上彻底消除，直接影响到行政诉讼法的实施和行政审判的公信力。
　　4　起诉证据规定不明确。我国《行政诉讼法》第41条关于起诉的条件，是从保护当事人的诉权角度出发，但是却未对起诉证据做出明确的规定和要求，具有强化证据随时提出主义的倾向，不利于人民法院对于诉讼程序进行必要的控制与管理，对诉讼的正常进行和裁判做出的公正与效率带来负面影响。为此，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中第4条就明确规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”但由于对“起诉证据”并无可操作的具体标准，司法实务中，法官的恣意便有了可供施展的空间。
　　5 当事人缺少最低限度的程序参与。参与结果的证成过程，是正当程序的基本要求，然而，现行受案制度中却缺乏当事人参与程序的机制。具体表现在：立案受理的“程序”未建立，缺少程序保障，行政化色彩比较浓，法院如何审查起诉，为什么受理，为什么不受理，都不公开原因。这样，就难以避免法官恣意、滥用职权、滋生腐败等问题的出现。突出表现就是立案受理的一体化，无程序保障。法院审查中，当事人没有发言的机会，只有裁判后才能上诉，而上诉也是当事人不能直接参与的程序。根本没有把立案受理当作诉讼程序的一部分，而只是把其看作诉讼初始阶段中一个无足轻重的步骤。其中，行政化处理的特征极其明显，当然也未能按诉讼原理去运作。