2018法国公共行政的合同化

1606561

　　　　摘 要：在法国，不仅存在行政合同的形式，而且在公共行政尤其是公共服 务领域还出现了合同化的趋势。合同化旨在通过协商、谈判等手段来实现管理的目的。法国 合同化的形成主要是因为观念上的变化、地方分权运动的推波助澜、合同化本身的效果；其 合同化进程分为两个阶段：20世纪80年代的合同化主要是在地方分权运动中的中央与地方政 府之间的合同化、90年代的合同化是从1992年开始在不同的行政部门间实行的合同化。当然 ，合同化的适用范围应受到一定的限制，不能适用于国家主权事项范围。合同化并不是解决 一切问题的灵丹妙药，但它是公共行政中的一种很好的技术手段或方法。
　　关键词：公共行政；合同化；法国
　　
　　Abstract: In France, contracts not only exist in administration, but have begun to appear in public administration, particularly in public services. The contrac ting aims at achieving management by means of consultation and negotiation. The conceptual changes, decentralization movement and the effects of contracting hav e led to the existence of contracting in France. The contracting development has two stages: the contracting of the 1980s mainly happened between the central go vernment and the local government during the decentralization movement, while th e contracting of the 1990s occured between different administrative departments
　　since 1992. Of course, the application of contracting should be subject to certa in restrictions. It cannot be applied to national sovereignty. The contracting i s not a panacea for solving all problems, but it is a very good technical means for public administration.
　　Key words:public administration; contracting;France
　　
　　一、引言：公共服务与合同化现象的出现
　　
　　合同与合同化是两个不同的概念。严格地说，合同是一项法律行为或文 件，而合同化则只是一种行为的方式、决策的方式。在合同化中，双方可以结成伙伴关系， 可以朝着合同的方向发展，但并不意味着最后的结果就一定是合同。合同化现象，对合同本 身是有利的。公共行政中的合同化，如果放在20年前加以讨论的话，几乎是不可能的，时至 今日却是必须要加以思考的问题。在今天的公共行政活动中，行政活动的方式已发生了非常 明显的变化，主要表现在：行政行为越来越多地需要有其他合作伙伴的同意。这种变化的起 点当然是基于行政合同的存在，但行政合同现象由来已久。行政的合同化，则是公共行政和 行政法中的一个新问题、新现象。行政部门历来就可以签订行政合同，几百年来出现了各种 重要的行政合同，如军事采购合同（如军队服装、食品、药品的采购等）、道路建设合同， 等等。在法国，军事采购合同100年前就被定性为行政合同；道路建设合同200年前就被规定 为行政合同。
　　 这些行政合同在法国的国家建设中发挥了重要的作用。几百年来，法国在整个国土上修建了 畅通的道路交通网，这是国家通过合同来满足自身需要的表现，也是行政合同这一方式的贡 献。国家一方面利用合同，另一方面在这些领域又并不完全实行市场化。为了使公民平等地 、经常性地使用公共基础设施，就必须制定相关的公共服务的法律规则。在铁路、能源等一 些公共服务领域，国家在很长时间内都是通过合同将其委托给私人公司经营的，但仍将它们 置于公共服务的框架之下。这些私人公司后来被国有化而成为国有公司，法国大型国有公司 （如铁路公司）就是如此演变而来的。可见，国家经常通过合同来完成并组织公共服务，这 种情形仍将继续存在。
　　最近，法国经历了几拨私有化浪潮。这一私有化进程的形成，主要是由于原来由国家垄断的 一些领域正走向开放竞争的格局。当然，如果这些领域完全实行市场化的话，只需适用私法 上的市场规则即可解决，也就没有在公共行政管理和行政法中讨论的必要。因而，引起讨论 的支点是：公共服务不因其面向市场而消失。为了达到不影响公共服务之目的，就需要有双 重的价值取向：既要保证这些企业或公司为公共服务，同时又要保证市场竞争环境的形成。 目前，这一双重价值理念已在电讯、航空领域得以实现。未来几年，电力、燃气领域也将出 现私有化转变。例如，为保证公共服务的实现，今后铁路运输等领域也将朝私有化与公共服 务相结合这一方向发展。在这些领域，竞争开放的程度越高，国家与企业签订合同的重要性 也就越来越突出，但国家对这些企业或公司所从事的公共服务进行监督也是十分必要的。因 而，我们完全可以认为，国家利用合同形式的情况不仅不会消失，而且会越来越突出和重要 。在本文中，主要论及合同的方法即合同化问题。
　　合同化，当然有若干不同的表现形式，其中主要的表现形式是行政合同，有时也会存在民（ 商）事合同，而有时则表现为不具有法律效力的、只是近似于合同的方法。合同化看重的是 方法、过程，而不是合同结果。当然，在合同化中，最后的结果可能是合同，其中主要会表 现为行政合同。合同化的最新趋势就是，不同的公法人相互之间签订合同。当然，并不是所 有的领域都适用合同或近似于合同的手段。简单地说，在涉及国家主权的领域是不得缔结合 同的。
　　
　　二、合同化的历史文化溯源：观念上的检讨
　　
　　合同化的特点在于，政府在政治、经济、文化等方面进行管理不是通过单方性的手段，而是 借助协商、谈判等手段达到管理的目的。合同化主要是通过双方谈判达成的协议或意向，其 执行效果较之单方行为更好。合同化从根本上来说，是权限及其手段的分配问题，它与社会 中的权力行使方式相关。公共的或社会的权力应该被分享，这种分享既包括不同公法人间的 权力分享，也包括政府与人民对权力的分享。
　　谈判、协商等合同化手段，并非法国文化所固有。法国的体制具有中央集权制的特点，这种 威权式的国家概念，是与国家的单方行为联系在一起的。国家偏重单方行为，主要有历史和 观念两个方面的原因。从历史角度而言，这与传统密不可分，因为传统具有连续性、代代相 传的特性，这可以溯源到王权帝国时代。在王权时代，实行的就是中央集权，但并不单一化 ，尽管国家是统一的，但在整个王国内并没有单一的统一的规则，各地适用的法律规则并不 相同。法国大革命时期，一方面保持了中央集权化，另一方面又在整个国土上实行统一化、 单一化，这种统一化的最重要的象征就是拿破仑制定了统一的民法典、刑法典（至今仍称为 “拿破仑法典”）。到19、20世纪，由于交通、通讯的发达，中央很快就可以做出决定，从 而客观上使得中央集权制得到了强化。例如，在18世纪，案件从马赛到巴黎的往返时间至少 需要20天，后来这种案件的传递时间则大为缩短。与之相应的情况是，行政行为的方式也表 现出单方性，体现的是行政部门的单方意愿，这种单方意愿本身即具有法律效力，“法律具 有许可或禁止的功能”。行政行为的作出也主要集中在巴黎（中央行政机关），适用规则皆 由中央政府决定。在这一体制下，地方政府只是作为中央政策的实施者、监督者，其作用 也只是为中央的决策或决定作准备，中央决定后地方再实施或执行。这一处理国家与地方关 系的观念，也强化了中央集权制及中央政府的单方行为：国家是强大的，地方的权限有限且 应受中央监督。现在则是对过去的观念进行反省，对过去的威权国家概念进行质疑，因而合 同化趋势的出现也是适应时代、观念变化的需要。