2018法国的行政合同及其法律规则

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　　　　摘 要：法国有一套完整的行政合同法体系或制度，有关行政合同的争议统一由行政法院管辖。面对表现形式各异的行政合同，法律规定标准与判例标准是判断的主要依据。行政合同除适用合同的一般规则外，还必须遵循其特殊规则。
　　关键词：法国；行政合同；法律规则
　　
　　Abstract：There is a whole system of administrative contract in France. The dissensions about administrative contract are managed by the Administrative Court. Concerning the different manifestations of the contract，the law provides standards and standards of jurisprudence as the main basis for judgment. And administrative contract should not only follow the common rules but also exceptive rules.
　　Key words：France；administrative contract；legal rules
　　
　　一、比较与发展视野下的法国行政合同
　　近年来，合同的应用及其所起的作用越来越广泛和充分。它不仅在经济和社会秩序中发挥着举足轻重的作用，而且在当今行政事务管理活动中的作用也显得越来越重要和突出。合同在行政事务中的地位与作用，从表面上看是一种悖论。因为，行政体制是按上下等级来建构、组织和运行的，即：从理论上言之，行政机关的单方行政决定应该说是处理行政事务时最重要的手段，它所起的作用也应该是最为明显和突出的，单方的命令与双方的合意在一定程度上是相冲突的。但是，行政等级化运作和单方命令模式的效果并非十分理想和有效。为了弥补传统行政运作的失灵，40多年来，行政机关除了采取单方行政决定外，还不得不越来越多地寻求其他手段与技巧的帮助。这些手段与技巧，不仅被适用于行政机关相互之间以及行政机关与公务员工会之间这一内部行政领域，而且也被广泛应用于行政机关与私人的外部行政关系之中。行政机关经常使用的手段与技巧主要是协商、谈判和合同三种。事实上，合同本身就包含了协商与谈判，而协商与谈判又被合同所吸收。因此，可以说，从单方性的行政到合同化的行政，构成了当代法国行政演变的特色之一。
　　从纯法律的角度来看，法国行政合同有一个鲜明的特点，即：在法国的法律体系之下有一套完整的行政合同法体系或制度，从而与私法合同的法律体系或制度相区分。这是法国法的独特之处，其特点在于：第一，行政合同所适用的法律规则不同于私法规则，它有着自身的特殊体系；第二，因行政合同而引发的争讼不属于普通司法法官的权限管辖范围，而是由行政法官履行相应的司法管辖职能。
　　如果将法国的合同制度置于与西方其他国家的合同制度相比较的情境下，我们会发现，其差别不只是在于法国有一套专门的行政合同规则存在，而且还具有实质上的区别。这一实质性的差异就在于——法国行政合同的法律体系及其制度具有整体性与普遍性，这是其他国家所不具备的。如：美国联邦政府的合同在性质上属于私法合同，受普通法调整，其争讼由普通法院管辖而不是像法国或德国那样由专门的法院受理。从形式上来看，其制度特点正好与法国的行政合同制度相反。但在法律规则的适用上，美国的行政机关同样拥有与法国行政机关在行政合同中相同的权利，如单方修改权。但在美国，却不是如法国一样对行政合同设置了普遍适用的专门规则，行政机关的单方性权利(如单方解除权、修改权)只具体规定于合同之中，在法律上并没有普遍适用性的规则。因而，法国行政合同与美国政府合同的区别不在于有无特别规则的存在，而在于这一特别规则是否具有普遍适用性。在法国，行政机关的单方解除权、修改权，即使合同没有明文规定，行政机关依据法律规定也可以拥有；但在美国，则必须规定于合同文本之中。美国实行的是文本主义，行政机关的单方解除权、修改权需要合同条款的设定，否则行政机关不得行使该项权利。法国实行的是公法与私法相平行的两套法律体系，行政机关在行政合同中的此项权利是自动实现的，而不需要通过合同条款来设定。又如，在德国、意大利、比利时等国家，尽管也有行政合同的概念以及法律规则，但行政合同适用的法律规则更近似于民法规则。在这些国家，有关行政合同纠纷案件的管辖权，由行政法院和普通法院分享，因行政合同缔结而发生的争议由行政法院管辖，而有关行政合同执行(或履行)的案件则由普通法院管辖。而在法国，有关行政合同的争议则统一由行政法院管辖。
　　实际上，在19世纪法国就已经出现了行政合同，但数量不多。到1900年，大概有3种类型的行政合同：工程合同、国家必需品订购合同、军事采购合同。1900年后，行政合同的概念得以拓宽，行政合同所适用的范围也相应地扩大。可以说，法国的行政合同历史悠久，其制度也最为发达。但这种发达程度并不意味着完全排斥行政机关在某些情况下采用私法合同的形式。不过，行政机关所采取的合同形式大多表现为行政合同。换言之，行政合同是行政机关采取的最为典型的合同形式。一份合同属于行政合同还是属于私法合同，主要是基于法律的规定和司法判例的确定。法律明确规定某些类型的合同属于行政合同，如法律规定所有的公共采购合同皆为行政合同，那么对公共采购合同的性质确认就没有选择的可能。在某些情况下，行政合同与私法合同的区别，纯粹是司法判例上的区别。行政机关可能会缔结相当于私法合同的行政合同，对这类特殊的合同可将它归入私法合同范畴。当然，在大多数情况下，这种选择是不存在的。
　　行政活动的原则，即行政的普遍性规则，行政机关在缔结和履行行政合同过程中也同样应该遵循。如行政权限规则，它不仅适用于单方行政决定也适用于行政合同。这不仅在法国存在，在英美的判例中也可以找到同样的规则——合同不能改变行政机关的职权范围。行政合同作为行政的方式，必须遵循行政的普遍性规则。同时，由于行政合同具有行政与合同相结合的特点，因而，它还必须适用合同规则以及与合同有关的规则甚至某些单方性的特殊规则。
　　
　　二、行政机关的合同性活动及其合同类型
　　法国的行政机关种类繁多，主要有：中央政府及各部、中央的地方性行政机关(主要由省长代表)、中央各部外派在各省的机构与地方行政机关(具体包括市或镇、省、大区)，此外，还存在大量的公立公务机构，这类机构包括1500个全国性和2万多个地方性的公立公务机构。当我们泛泛使用行政机关这一概念时，差不多指的是4万个法律主体。这些主体每年皆缔结成千上万份行政合同。在这些数量众多的行政合同中，公共采购合同所占数量较多，有的行政合同数量则较少，如关于国家与大区间的计划合同。对这些数量众多的行政合同，在理论上大致可作如下分类：
　　1.管理性合同
　　管理性合同，并非法律上的概念，只是主讲人所作的一种理论上的概括。在这类合同中，历史最为悠久的是公务特许经营合同。这类合同的作用，是将全国性或地方性的公共服务委托给私人管理和经营。此类合同数量众多，如国家高速公路的委托经营合同、市政府与企业或私人签订的可饮用水经营合同。这类合同有3个要素：一是赋予某个私法人从事某项公共服务的资格；二是在赋予其资格的同时确定其公共服务的义务，对其提出从事公共服务的要求；三是通过此类合同使受益人享受到公益性的服务。不过，这种服务往往是有偿性的，如法国高速公路的服务都是收费的。
　　这一类型的合同中还出现了一种新的形式，即几个公法人相互之间为共同从事某项活动而缔结的行政合同。例如，巴黎大学法学院图书馆与近十个大学共同签署了为大学生及其他读者提供图书服务的合同，该合同即属于这种新类型的公共服务合同。
　　2.计划合同
　　计划合同如同管理性合同一样，也是一个理论上的概念。这类合同是目前行政事务中采用的一种重要合同。该类合同出现于20世纪60年代。当时，法国经济明显地表现出计划经济的特色。当然，所谓的计划并不是强制性的计划，它只是确定一些目标，国家再据此目标与国有企业、大区等签订合同。通过此类合同明确国有企业和大区须在某些方面实现一定的国家职能，而国家则给予其财政上的支持或补助。如今，全国性的计划已被废弃，但法律上借助计划手段实现一定国家职能的做法却得以保留并被加以推广。计划合同手段的采用，实则是企业管理理念和方式在公共行政和公共服务领域中的引入。计划合同主要表现在3个方面：
　　①中央政府与大区每隔3年签订明确大区优先投资项目的合同，简称为“投资项目合同”。
　　②国家与大型国有企业签订的为实现一定目标或指标的合同，简称为“目标合同或项目合同”。例如，为了达到向公众提供廉价、统一的供电服务之目标，中央政府与法国电力公司签订了一项在原价格基础上每年降价4%电价指标的合同。
　　③国家与大学、医院等相互间签订的合同。法国共有75所大学，政府与大学签订合同，大学保证每年达成一定的目标(如招收多少学生)，而国家则给予其相应的经济补偿。这种合同也存在于医疗、健康、保险等领域。
　　3.资源合同
　　资源可分为人力资源与物质资源。与之相对应，资源合同也可分为人力资源合同和物质资源合同两类。在人力资源方面，主要表现为人力招聘合同，如在各种服务性领域(如计算机维护、办公场所的清洁等)，就需要雇用一定数量的工作人员。但是，公务员是不能通过合同方式来确定的。原则上来说，行政机关不得雇用非公务员的工作人员，但实际上采取的雇佣方式是多种多样的。目前，在雇用人力资源方面实际上处于一种“非法”(无法律规制)的状态。在物质资源方面，行政机关大量采用合同形式来配备和补充资源，如公物采购、公共工程、借款等方面的合同。
　　4.准私法合同
　　在这方面，公产占用合同较为典型。行政机关的财产有专门的管理体系，它适用公产体系的管理规则——企业或私人对公产的占用是临时性的，不具有长期稳定性，国家可依据其单方面的意志来撤销公产占用许可。但公产占用的不稳定性致使公产价格受到影响，从而不利于公产的有效利用。因而，为吸引投资者，最近一段时间以来，法国加强了公产占有的稳定性，其中的一项举措是将原来的单方行政许可决定改为双方合同形式。在公产占用过程中，当事人通过合同向国家交纳相关的费用。如机场场地、港口、码头、各种国有商店或药店的出租等，就需要遵守合同法的规则，有关行政机关应通过招标选择最优竞争者，而不能由其单方面随意决定，以免破坏竞争秩序。
　　
　　三、行政合同的法律概念及其辨识
　　1.合同的一般定义
　　关于行政合同的法律概念，不妨通过与私法合同相比较的视角来界定。在法国法中，合同概念由民法予以规定。民法典第一千三百四十四条对合同概念做了规定，即合同是关于自身强制性义务的协议，这是被所有法律部门公认的概念。莱昂·狄冀就说过，公法与私法中的合同概念统一，且其效果也相同[1]。这一概念的要素在于：协议或同意。协议或同意是一种事实上的状况，当这种事实产生一定的权利或义务时即构成了法律意义上的合同。可见，合同必然是同意或协议，但同意或协议并不必然是合同。我们可以将同意或协议发展为合同的脉络做一简单图示(见图1)：
　　
　　因而，所谓合同(法律意义上的合同)，是指根据法律规定可以产生法律效果的协议。这一合同概念在公法和私法中都可适用，这是公法上的合同与私法上的合同的共通性概念。但尽管公法合同与私法合同在基本词义上一致，但二者在法律适用体系上存在多方面的差别。