2018从“一张课桌”到义务教育补偿及立法展望

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　　【摘要】由于流动儿童与城市居住儿童在身份卑尊、学业条件、家庭支持和课余辅导等方面的明显落差，仅仅靠提供“同一张课桌”还不足以消除他们在接受义务教育过程中的种种不平等。由此，着眼于“课桌”外的流动儿童义务教育补偿及其立法完善已经势在必行。
【关键词】流动儿童；义务教育补偿；立法展望
【正文】
　　流动儿童是随着我国城市化进程而出现的特殊群体，他们的生存状况引起了社会各界广泛关注。不过，以前的目光大都聚焦在如何落实流动儿童与城市居住儿童的同等就学待遇问题上，至于获得“同一张课桌”后能否迎来像城里孩子一样生活与学习的春天，似乎还未来得及做进一步思考。事实表明，“就学机会不平等”情形将逐步得到有效解决，至于实际操作中的权利损害，可以通过司法诉讼来获得救济[1]。问题在于，就局部已经有幸获得“同城待遇”的流动儿童来看，“同一张课桌”并不能让他们与城里孩子真正走到一起，“课桌”外的不平等仍然使这些流动到城里的“农村娃”首先输在了起跑线上[2]。于此而言，“课桌”外的种种不平等，实质上又成为了流动儿童接受义务教育困难的新起点，我们必须将之纳入关注视野，并围绕着问题消解思路展开深入的对策研究。
　　一、问题背景及实证解读
　　流动儿童的学习、生活状况是整个社会系统重要组成部分之一，据调查显示，他们的“学校—家庭—社会整体生态圈”已经被推向脆弱边缘[2]。从背景关系角度讲，主要缘起于三方面的不平等。
　　其一，户籍城乡“二元”筑就的身份卑尊之差，给流动儿童群体融入主流社会设置了较大的心理障碍和制度门槛。流动儿童时常钟摆于“农村娃”与“城里人”之间，他们的“户籍”仍然是农民，但却又是“编外”市民。长期的歧视境遇和流浪无居，使他们对这个社会的态度和认识不同于那些处于优越地位的城里孩子，在他们这里，粉饰的太平总是黯然失色，而他们心灵受到的压力和经常性的伤害往往又显得孱弱无力，由于缺乏制度通道很难拥有表达社会决策的话语权。来自社会的、体制的、制度的种种不公平的“生存逻辑”，有时压倒了孩子们求学的迫切愿望。更为甚者，在流入地的学校教育中，社会评价的“差生”标签内化为流动孩子们内在思想，使得这部分学生“失去”了进取动力，一度外在化为麻木不仁的“无所谓”。随着时间推移，流动儿童类似的心理问题会越来越突出，此类问题的解决有赖于整个社会从身份制向公民制转变，拆除城乡壁垒，以致根本上保障这些流动儿童平等接受义务教育的权利，让他们拥有免于恐惧和匮乏的自由。
　　其二，频繁的流动常常令流动儿童半途中断学业，使他们无法拥有城里孩子一样稳定的教育机会和教育过程。许多孩子跟随家庭四处飘流，都因教育过程的流动性曾有过或长或短的缀学经历，并且至今还有很多这样的孩子徘徊在城市的校门之外。公办学校也总是因转学太“频繁”怕影响正常的教学秩序、影响教学质量的提高而拒绝接收流动儿童。因而，每到一个新环境，不少家长为了给子女找一个合适的学校而费尽周折，找学校成为流动儿童父母在城市生活中最大的困扰之一。由此可见，对于这些来自农村的流动孩子来说，学习机会是多么的来之不易，他们天然的受教育权取决于家庭经济条件、取决于社会能不能允许和提供给他们机会，充满了浓浓的“听天由命”色彩。并且，流出地和流入地使用的教材也不同，教学内容自然差异较大，加之“流动”本身使学习的稳定性和连贯性难以保证，这些都直接导致了流动儿童与城里儿童的学习基础不可能建立在同一起跑线上。
　　其三，家庭经济环境恶劣，父母文化水平低下，使流动儿童很难获得有力的教育支持，更无法拥有城里孩子一样的家庭辅导。流动儿童父母的收入与外出前虽有很大提高，但是与城市市民相比，仍然处于较低水平，而且缺乏诸如医疗、失业等社会保障，生计艰难、剩余有限，用于教育的投资严重不足。据调查，经济拮据使得37.70%的家庭除了教科书外没有一本其他的课外书[3]。流动儿童的家长文化水平普遍不高，有45.55%的流动儿童学生反映家长没有相应的家庭学习辅导，56.66%的流动儿童家长也承认没有给予孩子学习辅导[3]。流动儿童父母从事的职业类型多半是小买卖、种地、建筑装修、收废品、保洁员等城里人不屑于做的“脏”、“累”、“苦”工作，工作性质决定了他们早出晚归，居住场所和工作场所、时间都不固定，学校与他们的联系很不方便，有66.04%的教师认为流动儿童家长配合学校教育存在较大的困难[3]。不过，这些数据并不能抹杀流动儿童家长对自己孩子的培养期望，父母流动的经历使得他们更加重视子女的学校教育，父母把希望都寄托在孩子身上，但受制于家庭的经济压力和自身文化素质，父母很难给子女们在学校教育上以有力支持，这种非常矛盾的现象正是时下流动人口家庭无可奈何的“无言”结局。城里孩子则不同，主要以独生子女为主，家庭都有固定的居住场所，学校与家长联系十分便利，家长也多能主动承担辅导子女作业的责任。显见，由于流动儿童家长承担子女教育的能力普遍不足，以他们自身实力很难弥合和城市儿童教育条件之间的巨大差异。
　　基于实证的立场看，发展和稳定永远是历史演进中的两大主题，如果继续放任流动儿童的“课桌”外不公平现象无限蔓延，这很难排除潜在危机急剧扩大进而引发社会灾难的可能。根据经典的“木桶理论”和系统功能论，系统的功能取决于系统中功能最弱的环节。由此，流动儿童的教育问题不解决，我国人口整体素质和竞争能力的提高就难以真正实现。同理，如果对他们所遭受的教育条件限制不进行相应补偿，就会造成事实上的竞争机会不平等，他们难以通过教育实现向强势群体的流动，进而逐渐单独一体被主流社会排斥在外，并最终与主流社会断裂。意大利社会学家帕累托早已注意到了这一现象并提出严重警告，精英群体要从底层吸收精英才能保持活力，如果底层精英不能被纳入主流社会来实现自己的价值，他们可能就会因感受到被社会排斥而产生反社会的情绪，从而对社会的稳定和秩序构成带来巨大威胁[4]。据此，应尽可能实现教育正义，为释放出流动儿童中的精英创造条件。罗尔斯指出，实现社会正义必须坚守“平等自由”和“差别对待”两项原则。按照罗尔斯的理解，虽然财富与收入的分配可以不平等，但必须对所有人有利，尤其是对地位不利的人有利。因此，当分配造成收入差距和地位差别时，应该对最少受惠者给予补偿，这样社会才能保持良性运转[5]。从这个意义出发，对于流动儿童的义务教育仅仅强调“同一张课桌”还远远不够，必须实行“优先扶持”的不平等手段以达到真正的教育平等目的。如此看来，对流动儿童的义务教育补偿已无任何回旋余地。
　　二、义务教育补偿：概念、经验与方法
　　从语义学角度讲，义务教育补偿的概念源于“教育补偿”。在教育理论上，对教育补偿的归纳有两种：一种是由学校或政府提供的特殊的教育服务，另一种是以“补偿教育计划”或“补偿计划”等形式出现的补偿教育。前一种教育补偿的补偿对象比较广泛，包括残障儿童、成绩不合格儿童及生活有障碍的成年人。后一种教育补偿，它指的是由政府或非政府组织有计划、有组织地向某特定的人群或某区域所提供的额外的教育援助。以上两种概念虽有许多相似之处，但也存在一些差别，如补偿的主体、对象、形式都不完全相同。对流动儿童的教育补偿应沿用后一种概念。据此，“义务教育补偿”就可以简单地定义为：国家或社会为保障处境不利儿童接受完整的九年义务教育而采取的各种补偿措施或补偿行动。基于这一定义，补偿的主体主要是政府，非政府组织在其中也扮演了重要的角色。至于补偿的形式，既可以是直接的师资、物质帮助，也可以是间接的政策倾斜，还可以是法定权利的增加等等。
　　教育补偿制度，在美国已经整整实施了半个多世纪。为了帮助处境不利儿童获得平等的受教育权利，美联邦政府果断推出了一系列闻名世界的补偿教育计划。大致而言，美国实施的补偿教育显著突出了如下几大价值目标：一是消除种族隔离，推动教育平等。如1954年发生的“布朗起诉托皮卡教育委员会”一案，获美国最高法庭裁判支持，认为“隔离但平等”法例不符合宪法，这个有历史意义的判决赋予了黑人儿童和白人儿童同校学习的权利，终结了美国的种族教育隔离。二是多元化提供智力补偿，屏除文化剥夺的不公。比较著名的有“更高视野计划”和“头脑启迪计划”。“更高视野计划”1956年在纽约市开始试点，通过为贫困儿童开设小班，派专门训练过的教师进行额外的课业指导和心理辅导等活动，来丰富他们的文化活动。1965年通过的《初等和中等教育法》第一条明文规定了给处境不利儿童数量集中的学区增加拨款，用于补偿教育，此后这类项目数量大大增加。开展活动的要旨在于开阔处境不利儿童的视野，给他们更大的智力鞭策，让他们更能体会到自身的价值。此外，1965、1966年由美国经济机会署倡导制定的“头脑启迪计划”也有类似功能，该计划主要是为出身于贫困环境的儿童提供各种游戏和材料，以唤起他们的好奇心，激发他们的想像力，希望能够补偿因家境贫困造成的文化剥夺。三是政府专设拨款补助，减轻经济贫困儿童的学业负担。此方面最为突出的是“免费午餐计划”。为了保证每个孩子都能上学并吃上营养的午餐，学校为那些低收入家庭的孩子提供免费或低价的午餐、早餐，费用由联邦政府承担。凡需申请免费早、午餐的学生，在学期开始时可向学校办公室索取申请表，表格主要填写家庭成员及家庭收入所得，申请者要如实填写。申请能否获得批准，主要是看学生家庭收入。如果申请者对结果有异议，可以向联邦政府的相关部门申请复议。四是高度尊重社会流动，全面保障移民教育。1965年美国国会通过了《移民法案》，法案废除了移民定额分配制，因此美国出现了移民潮，学校中母语为非英语的童人数随之增加。为了保证这些儿童得到恰当的教育，1968年美国国会又通过了《双语教育法》，法律规定如果一个母语不是英语的儿童因为语言障碍而导致学业困难，联邦政府就拨款为其设置双语课程。帮助他们学习英语并尽快适应新的文化和语言环境。有些地区有大量的移民，他们就专门设立双语学校，以满足学生的需要。
　　事实证明，美国的补偿教育计划实施取得了巨大成功。首先，补偿教育计划减少了处于不利地位的学生在学业上失败的次数，初步改善了其认知能力。进入中学后，他们的学习成绩进步更大。其次，参加补偿教育计划的学生行为的好转会强化学校对他们的肯定态度，对他们施以更多的关爱，这样就提高了这些学生的学习动机，改善了他们的学习态度，因而改善了学习成绩本身。与此同时，学校与处境不利学生之间的良性循环也日渐形成，从而使这些学生更有机会改变自己的不利处境，追求和别人同样的生活。