2018论环境公益诉讼的启动主体

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　　[摘 要] 环境公益诉讼既要充分保护公共利益，又要防止浪费司法资源，既要充分赋予公民和非政府组织诉权，又要防止滥诉，在制度设计上首先要赋予公民、非政府组织和检察机关诉权，又要在公民法人或其他组织的诉权设计一个检察机关前置审查的程序，同时要明确检察机关在环境公益诉讼制度中的法律定位。
[关键词] 环境公益诉讼 启动 主体 模式　
环境公益诉讼是指社会成员，包括公民和组织依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。构建环境公益诉讼制度至少要解决的两个基本问题：一个是受案范围，一个是原告资格。[1] 检察机关、非政府组织和公民三者均应具有环境公益诉讼诉权，但要建立检察机关前置审查程序，防止滥诉出现。诉讼中检察机关不同于一般的原告，定位于公诉人是符合诉讼规律和中国检察机关宪法定位的科学选择。
一、环境公益诉讼启动主体的争议
环境公益诉讼是由检察机关单独启动，还是在赋予检察机关公诉启动权的同时，赋予公民、环保非政府组织等环境公益诉讼启动权？赋予后如何使用诉权？这就涉及到环境公益诉讼启动模式选择问题，对此学术界众说纷纭，各持一端，司法实践中也有不同做法。2综合起来看，这些争议主要集中到启动主体和启动顺序两大问题。
启动主体的争议。环境公益诉讼启动权仅仅由检察机关垄断还是检察机关、非政府组织和公民同时共享，这是一元主体启动和多元主体启动争议的关键。一元启动模式就是将环境公益诉讼的起诉权仅授予检察机关，检察机关代表国家对侵害公益的行为进行起诉，即检察机关专门行使环境公益诉讼权。其论据主要是检察机关作为法律监督者在发现环境侵权时提起诉讼，是其自身公共利益代表人角色的要求，其在诉讼过程中虽然也是法律监督者，但它作为公诉人的外在角色冲突也由于其作为公诉人并不存在自身直接利益而得到化解，它作为公诉人和作为监督者的目的都在于保护国家和社会利益，无论诉讼结果如何，都与其维护的国家利益和公共利益无关。检察机关具有较高的专业素质和强大的司法能力，赋予其公诉权即可解决公益维护缺位的问题。这种观点同时认为，公民和非政府组织如果具有环境公益诉讼启动权，一是力量不足以对抗侵权的行政机关、其他组织和个人，二是容易造成滥诉。但是公民和非政府组织可具有向检察机关申请公益诉讼起诉的权利。[2]此外，与非政府组织团体相比，由于我国环保团体所应承担的使命与其自身的发展存在严重差距。因此，以检察机关作为原告可以尽快启动环境公益诉讼，环境公益诉讼制度建设成本较低。 [3]
多元启动模式就是环境公益起诉权同时赋予检察机关、非政府组织（法人、其他社会组织，如公益组织等）和公民。[4]通过国家、社会组织、公民三个渠道上对公共利益进行司法救济，动员了全国各个阶层、各个方面，体现了“人民国家，人民管理”的原则，实现了国家公诉和社会组织及公民诉讼紧密结合，是最佳的启动方式。[5]赋予公民环境公益诉讼启动权是诉权属于人民的诉讼民主化的要求，是权力属于人民，真正实现人民当家作主的需要。我国宪法规定了人民直接参与国家事务管理的权力，如对国家机关的监督权。当某一受委托者不按照人民的意志行使权力时，人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家事务的权力。公益诉讼是人民广泛而真实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务地新途径，是宪法规定的公民民主权利在诉讼领域内的制度化、法律化表现。非政府组织应该具有公益诉讼权，因为无论是专业性还是行业性的非政府组织，作为专业维护某个领域或某个行业社会公益的组织，它们人手更加充分，精力更加充沛，财力更加雄厚，经验更加丰富，影响力也可望更加深远。一句话，参与公益诉讼更有优势。①非政府组织回归到他所代表的团体，通过权利观念深入人心，通过自身在社会活动中的作为履行社会责任并实现其组织存在的价值，更有利于其成为“公民社会保护和促进人权活动的重要的参与者”。[6]
启动顺序的争议。在多元主体具有环境公益诉权的基础上，启动顺序上存在多元主体直接启动和和检察机关前置审查的争议。
多元主体直接拥有诉权是指在立法时将检察机关、公民、社会团体均作为公益诉讼的发动主体，[7]检察机关、非政府组织和公民发现公益被侵害现象，均可向法院提起诉讼。无论法院先行受理哪一类主体提起的公益诉讼，它就具有诉讼优先权，其他主体不再拥有同一类公益诉讼的诉权。多主体同时起诉也不一定会造成公民的滥诉，就像制定行政诉讼法时，学者们担心如果不控制行政受案范围就会踏破法院门槛，即使现有受案范围也会让法院压力很大，事实证明并非如此。中国传统文化决定一般不会出现滥诉问题。如果胜诉并不能给公民带来预期的现实利益，在错种复杂的现实社会中即使得到法律肯定，也不会在现实生活中更自由的实现，那他的诉讼积极性就不会很大，此外，国人对不直接关系自己利益的事情自古就是漠不关心态度。
多元主体拥有诉权，但检察机关有前置审查权。检察机关应当成为提起环境公益诉讼的主体，公民、法人或其他组织则起辅助作用，公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织才可以以自己的名义提起公益行政诉讼。[8]这是因为任何人都可以成为公益诉讼的原告提起诉讼，但是，从诉讼经济和诉讼秩序的角度看，公益诉讼的原告应当相对固定和统一。从一些国家的经验看，允许检察机关代表国家提起公益诉讼是可行的。如果受到损害的不是国家利益，而是社会公共利益，那么，可以考虑让那些代表公共利益的社会团体、协会以及自治组织提起诉讼。在有资格起诉的主体拒不行使诉权时，普通公民作为纳税人也应有起诉的资格。②
二、构建环境公益诉讼多元主体加检察前置的启动模式
公益诉讼之所以能够引起社会的广泛关注，主要在于它的诉求突破了个人局限，而上升到了公共层面，其诉讼结果在不同程度上反映出了其他个体的利益趋向，能够引起其他公民的共鸣。设立制度争议不大，但环境公益诉讼启动模式的争议侧重点各有不同，其考量因素离不开公共利益充分保护、诉讼能力、诉讼民主化、诉讼秩序和诉讼成本等。立足中国宪政制度和发展阶段，结合上述因素，构建多元主体加检察前置审查的启动模式比较现实合理。
检察机关一元启动模式的评析。检察机关是我们国家法律监督机关，有责任维护公益，也具有相应的司法职权和团体优势，由其启动环境公益诉讼是非常必要的和可行的。和公民个体启动公益诉讼比较，检察机关启动可以避免公民个体启动公益诉讼的以下先天不足：其一，可以利用检察机关专业法律素质和履行公益代表人职责的天性来弥补公民个人专业素质之不足，弥补其除了专业品质和投身社会公益热情之外的精力和财力之不足。[9]检察机关承担对这种缺乏回报机制公益行为的救济，具有稳定持续的特性。其二，从环境公益诉讼对峙的另一方来看，个人力量单薄针对行政权、组织力量庞大的对比，这种单薄甚至可能影响到诉讼结果的公正，改变诉讼的方向。检察机关的国家力量使个人的单薄得到弥补后，这种力量对比出现均势，使公正成为可能。其三，检察机关可以避免个人团体组织的困境和个人承担诉讼风险能力不足的问题。从现实中公民自发维权组织的诉讼看，存在自我组织能力不足，管理水平低，在诉讼程序、经费筹集支配等方面缺乏共识的问题，组织者难以承担诉讼风险等问题。其四，检察机关的公益代表人品质可以扩大诉讼结果的影响力。而个人公益诉讼的影响十分有限，只体现了唤起大众权利意识的教育价值和不太强大的促进立法的价值。而检察机关在诉讼中取得胜利，则可以使其诉讼结果在整体范围内产生较大的影响力，诉讼结果往往是国家、公用事业、垄断经营的单位、公益性服务机构的重大决策调整、重大行为改变，甚至是修改某项法律法规，这种诉讼效果已经不仅仅针对过去，而且有指向未来的意义。[10]但是，权力过分垄断必然产生不良后果，单独由检察机关启动环境公益诉讼缺点在于过分担心环境公益诉讼起诉权的开放可能会造成滥诉的后果，而将起诉权设置得过分集中，这样就使得环境公益诉讼渠道过于狭窄。一方面，限于财力、人力和物力，很多检察机关关注不到的公共利益势必游离于国家干预之外。另一方面，单一启动渠道下，如果检察机关怠于行使公诉职权，被损害的公共利益也将难以得到救济。
多元主体直接起诉的评析。这种模式的优点在于将环境公益诉讼的起诉权同时赋予了检察机关、社会组织、公民。这一模式在更彻底地拓宽了公益被侵害的救济渠道的同时，也注意到了合理性、可行性和现实性之要求。环境公益诉讼的目的是为了纠正公共性不当行为，维护国家利益和社会公共利益。从我国现行法角度，只有公民概念才具有对维护国家利益和社会公共利益的最大涵盖量。《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第41条规定：公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。显然，公民作为环境公益诉讼的起诉主体有明确的宪法依据，符合人民主权的原则，这一点无需赘言。非政府组织是以促进和保护公共利益为宗旨的非赢利性组织，例如环保组织、消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、动物保护组织等。由于非政府组织很多是以推动和保护公共利益为目的，因此它们对公共利益更为关注，是环境公益诉讼的积极推动者和参与者。尽管优势明显，但是多元化主体均具有公益诉讼直接诉讼权利的话，一则法院将面临巨大的压力，整个社会将为之付出巨大的成本。况且，我国具有独立地位的社会团体法人或组织并没有真正建立，赋予它们保护公益的权利本身就无法实现。二则公民和非政府组织代表能力是非常有限，面对多元复杂的公共利益，他们往往会选择代表自己最关心的一种或几种社会公共利益，难免以偏概全。三则当前我国公民和非政府组织诉讼能力普遍比较低下，加上我国传统文化普遍厌诉，公民和非政府组织不可能有兴趣有能力保护所有的社会公共利益。
确立多元主体加检察前置审查的启动模式。相比较前两者，环境公益诉讼既要充分保护公共利益，又要防止浪费司法资源，既要充分赋予公民和非政府组织诉权，又要防止滥诉，笔者认为，在制度设计上首先要赋予公民、非政府组织和检察机关诉权，又要在公民法人或其他组织的诉权设计一个检察机关前置审查的程序，即他们履行诉权应当先向检察机关申请提起诉讼，检察机关在法定期限内不起诉的，公民法人或者其他组织可以以自己的名义提起诉讼。这一设计可以弥补公民自身诉讼能力之不足，也能弥补公民没有兴趣诉讼的领域。公民先向检察机关申请提出诉讼，可将诉讼权转移到检察机关，由检察机关起诉实施侵害环境行为的公共组织，优点前文已经详尽阐述，其结果能够实现在较短时间内耗用较小成本完成诉讼的目的，从而更好地保护公益。当然，承担公益代表人角色的检察机关在前置审查时，可能做出起诉决定，可能认为不属于公益诉讼范围、相同诉讼已经提起等理由不予起诉时，公民对其审查不起诉意见不服或者认为在法定期限内没有履行职权时，其应当有自行起诉的救济权利，但其举证责任与其到检察机关申请提起诉讼要严格一些。英美法系国家采取前置审查起诉模式，即公民提起公益诉讼之前，必须通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼，当有关国家机关不提起诉讼时，公民才可径行提起诉讼。[11]如美国反欺骗政府法规定，公民个人提起诉讼时，需将诉状密封后送交美国司法部，该部在收到诉状后60 天之内必须作出是否参与并为主要原告的决定。如果司法部决定不参与，个人原告可以自己公诉到底。如果司法部参与，个人仍是原告之一。[12]
这一方案也得到了国内大多数学者的认可，2005年出台的《行政诉讼法修改建议稿》第二十九条规定：“（公益行政诉讼）人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以向作出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议，行政机关应当在1个月内予以纠正或予以书面答复。逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的，人民检察院可以提起公益行政诉讼。公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。”[13]即采用此种方案。但对于特殊环境公益诉讼应采用检察机关一元启动模式，即对抽象行政行为的诉讼只能由检察机关提起。检察机关一元启动，可公民、法人或者其他组织的申请、控告、举报等提起。也可依职权发动，当检察机关认为某行政行为侵害或可能侵害社会公益时，可依法主动向法院提起环境公益诉讼，但此项职权的行使，必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预，而降低行政效率。[14]
三、公诉人是环境公益诉讼中检察机关的定位
在承认检察机关是启动环境公益诉讼的当然主体之后，我们看到，境外检察机关或者检察官在环境公益诉讼中的地位与身份不尽相同，有国家规定为原告人，例如英国、匈牙利等国；有的国家规定为公益代表人，例如法国、德国、意大利等国；有的国家规定为法律监督者，例如前苏联等国。总体看，检察机关在环境公益诉讼制度中定位为公诉人比较全面、科学和合理。既体现出中国检察机关的法律定位，又是其在刑事诉讼中承担公诉人角色的自然延伸，同时又按照现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》进行诉讼，不破坏传统的诉讼结构。但是，公诉人与诉讼原告人有相同之处，又有着本质区别：