2018关于机构编制管理法制化建设的思考与建议

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　　　　论文关健词：机构编制法制化
　　论文摘要：机构编制管理法制化建设是实现“政府职责、机构和编制法定化”目标的重要保证。本文简单回顾了我国机构编制管理的立法历程，对今后一个时期机构编制管理法制化提出了前暗性的设想。
　　党的十六大报告明确提出要“实现机构和编制的法定化”。党的十六届三中全会进一步提出要“调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化”。加强机构编制管理法制化建设，实现政府职责、机构和编制法定化是我们党在新的历史时期对机构编制工作的新要求，也是当前深化行政管理体制改革和推进事业单位改革中函待研究解决的一个理论课题和实践课题。本文就机构编制管理法制化建设的重要性、建国以来机构编制管理立法实践及推进机构编制管理法制化建设的有关问题做一粗浅探讨。
　　一、机构编制管理法制化建设的皿要性和必要性分析
　　1、机构编制管理法制化建设是社会主义市场经济的必然要求。社会主义市场经济是法制经济，是公开透明的经济，特别是我国加入WTO以后，世贸组织是以规则为基础的政府间国际组织，WTO协议本身就是法律范畴的国际条约，这就必然要求建立统一、规范和稳定的公共行政管理体制。为适应这一要求，我国几次大的政府机构改革都是力求在调整政府机构设置、转变职能上求突破，虽然取得了一定成效，但机构设置不合理，职能错位、缺位、越位，权责脱节和人员臃肿等不适应市场经济发展的问题仍没有得到根本解决。导致这种情况的原因是多方面的，但不容忽视的一个重要因素就是机构编制管理没有纳人法制轨道，政府机构的设立、职能的获得没有通过法律加以规范，机构改革成果没有通过法律手段巩固，限制了机构编制在推进与市场经济体制相适应的行政管理体制改革中应当发挥的作用。只有通过加强机构编制管理法制化建设，推进政府职责、机构和编制的法定化，逐步建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，才能为社会主义市场经济发展提供强有力的保障。
　　2、机构编制管理法制化建设是依法行政的前提条件。2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了全面推进依法行政、建设法治政府的目标。机构编制管理工作是政府行政管理的重要组成部分，加强自身法制化建设，是其依法行政的应有之义。不仅如此，机构编制管理又是政府行政管理的“母管理”，决定了各级各类党政群机构、事业单位的设立、职责界定及人员编制的配置。政府机构应如何设立、如何获得授权，与应如何运作的问题相比，具有优于或至少是同等重要的地位。如果一个行政组织未按法定程序、法定条件设立，没有依据法律获得授权，那么该组织的任何行政行为即使符合法定程序，也会因为该组织本身的设置、工作职能的违法而失去合法性前提。从这个意义上讲，机构编制管理法制化建设是政府依法行政的前提。
　　3、机构编制管理法制化建设是建立责任政府的重要保障。近年来，建设责任政府已经成为中央政府乃至许多地方政府所确定的行政改革取向。责任政府必然要求国家行政机关切实履行职能，作为公民权利的忠实代表者和有效维护者，提供义务教育、社会福利与生态保护等公共产品，努力为全体公民谋福社。但是，由于机构编制法制化建设滞后，管理混乱，政府机构臃肿、人浮于事、效率低下，造成由公众纳税所支撑的国家财政负担过重，大量的社会公共事业如义务教育、公共卫生、公共交通、环境保护等因资金的不足而无法进行。据统计，我国财政供养比例(即总人口与财政负担人员之比)，50年代为600:l，70年代为155:l，而今天为40:1。财政供养人员的猛增，直接造成行政管理费用呈直线上升。2000年，全国财政供养人口4290万人，其中行政人员988万人，事业人员3292万人，按该年度党政机关10043元的平均工资计算，一年的人头费就是4300多亿元，占当年财政收入13380亿元的32%。目前，全国近一半的县财政为吃饭财政，政府根本拿不出资金用于提供公共服务。基于这种财政状况的政府如何对人民负责?建立责任政府，当务之急是按照精简、效能、统一的原则，积极推进政府机构和事业单位改革，将财政供养人员限制在适当的数额之内，将纳税人的资金切实花在公共管理和服务上。显然这一切都离不开机构编制管理的法制化建设。
　　4、机构编制管理法制化建设是巩固政府机构改革成果、规范机构编制管理的根本保证。长期以来，由于机构编制法制化程度不够，在政府机构改革和机构编制日常管理中，人为因素比较大，随意性强。主要表现:一是机构编制管理中人治现象严重。一些单位为达到增设机构、增加人员编制的目的，有意避开机构编制部门，直接找有关领导做工作，拿着领导的批示找机构编制部门办理。有的领导从分管工作的角度出发，帮助部门讲话，造成机构编制管理的行为往往体现的不是法律意志，而是上级领导的决定。二是机构编制管理存在凭经验办事现象。由于既没有完备的法律依据，又缺乏法定的工作程序，机构编制部门只能按不成文的惯例开展工作，凭经验办事。一些机构的设立、职能及人员编制的调整大多是参照以往的经验或外地的做法，缺乏科学合理的论证和决策程序，缺乏与时俱进、开拓创新的精神。三是机构改革成果得不到有力巩固。政府机构改革始终走不出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，究其原因，还是法制化水平不高，影响了机构编制管理的权威性和约束力，人治因素蚕食了机构改革的成果。
　　二、我国机构编制管理立法实践的简单回顾
　　以史为鉴，可以知兴替。对建国以来机构编制管理立法实践的简单梳理，分析不同时期机构编制管理的经验与教育，对于当前推进机构编制法制化建设具有重要的启发意义。鉴于学界和实践部门往往把政府组织法与机构编制法立法相对分离进行研究和操作的惯例，下面分两个层面分析。
　　1、政府组织法的连续性
　　早在建国之初，代行全国人大权力的中国人民政治协商会议就制定了《中央人民政府组织法》，对政务院的组成人员、职权、领导体制、会议制度、组成部门等做了规定。中央人民政府委员会制定了《政务院及所属各机关组织通则》，政务院先后制定了《大行政区人民政府组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》等。
　　1954年，一届全国人大产生后，制定了《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。国务院先后制定了人事、劳动、法制、计划委、体委、档案等部门的组织通则。1982年现行宪法颁布后，全国人大重新制定了《国务院组织法》，全国人大常委会对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》先后做了三次修订(1982、1986、1995年)。从建国以来政府组织法的发展来看，法规体系建设较为完善，连续性强。从内容上看，现行中央政府和地方政府组织法是总则性质的，对整个政府机构的设置规定较为笼统和原则，特别是程序性的规定明显不足。
　　2、机构编制立法的发展
　　与政府组织法建设相比，机构编制立法要薄弱得多。建国至今，我国机构编制管理大体经历了完全依赖主观决策，到小平同志提出“编制就是法”的口号，再到制定编制法规的历程。[2]“编制就是法”口号的提出，反映了人们对编制本身的规范意义的承认与重视。此后一段时间内，机构编制管理的突出特征是依据国务院、地方政府及各级机构编制部门的规范性文件、部门“三定”方案开展工作，这对于规范机构编制管理起到了重要作用。但是，政府的政策性文件、“三定”方案效力层次较低，并没有上升到法律的高度规范机构编制管理工作。
　　1997年，《国务院行政机构设置和编制管理条例)的颁布，是具有象征意义的重大立法举措，标志着我国机构编制管理真正进人立法探索阶段。为展示这一时期的立法成果，将几个代表性的法规、规章列举如下: