2018防范与化解地方政府债务的制度创新

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　　 内容摘要：地方政府债务的形成在我国经济转轨时期有其特殊的诱因，本文提出，防范和化解地方政府债务需要制度创新：清晰界定地方政府职能，建立省级以下规范的分税制，理性对待地方政府的或有负债等措施，以期为防范与化解地方政府债务提供解决思路。
　　关键词：地方政府 或有负债 制度创新
　　
　　我国《预算法》第28条明确规定：“地方各级预算按量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但实际上，我国地方政府的各级预算是不平衡的，往往以各种变通的手法，或多或少的存在着“隐形举债”的问题。这些“隐形举债”对地方政府提供公共物品和服务，发展地方经济起到了一定的作用。但地方政府的“隐形举债”的风险巨大，由此可能会引发财政风险，以致财政危机。
　　
　　地方政府债务的界定
　　
　　世界银行专家哈纳波拉科瓦（Hana Polackova）把政府承担的所有债务分为两类：直接债务和或有债务。直接债务是指在任何情况下都要承担的债务，是可以根据某些特定的因素来预测和控制的债务，如政府的内外债及由法律规定的养老金负债等。或有债务是指由某一或有事项引发的债务，是否会成为现实要看或有事项是否发生以及由此引发的债务是否最终要由政府来承担。或有债务的特点说明，或有债务不是政府能够控制的，同时也不是最终完全转化为财政负担，而是取决于转化的面和转化率。直接负债和或有负债又可以从债务风险的角度进一步划分为两种类别：显性债务，即被法律或者合同所认可的政府债务；隐性债务，即政府反映公众和利益集团压力的道义上的义务。这种划分，实际上表明了两类债务风险：一是直接债务风险，由财政直接承担的风险，相当于世界银行所讲的直接显性债务；二是间接财政风险，由财政间接承担的国家预算体系以外的债务。
　　我国数以万亿的地方财政负债，因为《预算法》的约束，多数处于隐性的状态，解决起来相当复杂。不仅如此，地方债务风险正通过银行机构向金融风险转化。地方债务风险，特别是隐性债务风险已经成为威胁我国经济安全与社会稳定的重要因素。
　　
　　地方政府债务形成的机理分析
　　
　　（一）未清晰界定政府职能成为根源性诱因
　　随着渐进式改革的深化，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体。在强烈的利益动机下，地方政府运用其职能追求本地区经济的高速增长，将大量资金运用于可能会带来较高收益的竞争性和盈利性项目，以致该退出的领域没有退出。由于政府该进入的领域和重点扶持领域还必须保证，根源于这种财政压力，地方政府通过各种融资渠道筹集资金，导致债务加重。部分地方政府主管人员对政策法规、涉外经济知识缺乏了解，随意为外资项目提供担保，许多项目属于竞争性领域的低水平重复建设，而且贷款项目自身产生的效益受到汇率风险、市场风险、配套资金、引进设备等因素的制约，从这类贷款的使用效率上看，难以依靠项目自身形成偿债能力的问题，一旦拖欠外债，地方政府被迫“埋单”。
　　（二）未建立规范的分税制成为体制性诱因
　　 1．财权与事权逆向运行，导致地方政府寻找其他“生财之道”。1994年实行分税制后地方政府原有的主体税种上划中央，留给地方政府的预算内收入的主要财源即地方税，税源零散、稳定性差，无法形成一个完整的地方税收体系，致使地方税收入难以真正成为各级地方政府财政收入的主要来源。特别对于省级以下地方政府来说，导致“财权”与“事权”逆向运行。省以下政府同样层层向上集中资金，刚性强的基本事权却有所下放。县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。
　　 2．规范化转移支付制度未建立，造成部分欠发达地区财政债台高筑。目前我国的财政转移支付体系过于庞杂，其中税收在返还时充分考虑了过去各地的既得利益，因而使这一转移支付形式基本上没有起到均等化效果。而专项补助大多是在预算管理高度集中的计划经济时期遗留下来的，特别是多数专项补助往往要求资金配套，不利于欠发达地区。过渡期的转移支付办法就其内在机制而言，由于是建立在标准收入和标准支付的基础上的，因而确实具有广泛的均等化功能，但是由于力度太小实际上尚不能对地区均等化起到实质性作用。这使得部分欠发达地区在无法通过正常的预算内收入和转移支付获得财力的情况下，不得不求助于银行贷款、单位借款等各种债务融资手段，或者暂时挪用其他专项拨款，来保证本级政府基本职能的正常履行。
　　（三）或有负债成为潜在性诱因
　　1.支出上的刚性是地方政府或有负债出现的内因。无论是中央政府，还是地方政府，其收入与支出总是一对矛盾，这已被各国的历史经验所证明。从理论和实践上看，收入是有限的，而支出是无限的。为了满足无限的支出，政府的途径是增加税收或增发债务。对于前者，增税不仅遭到纳税人的强烈反对，而且还会抑制经济发展，造成的结果是财政收入会因增税在短期内有所增加，但从长期来看，经济因增税失去了活力，政府的财政收入会因此减少。所以，政府一般不会选择增税来为政府的支出筹资。顺理成章为了满足政府支出的需要，选择债务筹资就是一个合适的途径了。
　　2.解决本地基础设施的瓶颈制约是地方政府或有负债出现的外因。市场经济条件下投融资体制改革的原则是政府基本上退出一般竞争性领域的投资，而主要承担负责地方基础性、公益性领域的投资。从理论上讲，基础设施的投融资也可以由民间资本承担，但就目前而言我国地方政府主要担负基础设施的投资建设职责。从各地情况来看，在地方基础设施方面，地方政府除了利用预算内资金外，还充分利用了银行贷款、外资等，不过在利用这些资金时，由此就会产生大量的政府或有债务。在这些项目当中，有些担保超过了自身财力的许多倍，即使或有负债没有显性化，但也在不同程度上让地方政府面临着或有负债显性化的巨大财政风险。一旦出现了还款危机，政府的或有负债就变成了直接负债。