2018城市土地资源配置的目标偏差及其矫正

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　　一、城市土地资源配置的目标
　　
　　(一)土地资源配置的综合目标
　　土地配置要解决处于一定地域范围内的有限数量的土地对不同的利益主体如何持续使用的问题。土地资源优化配置的目标，是追求土地利用的经济效益、社会效益和生态效益的综合目标，这种综合不是几种目标之间的简单均衡或者同时获得几种目标的最大化，而是通过一种主导目标，辅之以其他目标的实现。
　　土地资源配置的过程，是一个对既定目标不断进行休整，对影响土地利用发展的各种因素和不同利益进行逐步协调的过程。城市土地作为人们进行生产和生活活动的载体，围绕着土地资源的配置问题，必须考虑到各方参与主体的利益。土地优化配置目标能否实现，取决于各方利益参与主体的力量强弱和博弈。在市场经济条件下，政府、企业和公众是主要的三大参与主体。由于各个行为主体在市场中的地位和作用不尽相同，其所追求的目标也是有所差别的。公众注重生活的适宜性，企业追求土地利用财务效用最大化，政府更在乎土地持续利用，即公众关注生态效益和环境效益，企业关心经济效益，而政府希望同时获得社会效益、经济效益和生态效益。但无论如何，政府、企业和公众的利益又都必须考虑到土地持续利用的目标，这是由于土地的使用在时间上是延续的，当代人们对土地的使用不应影响下一代对土地资源的利用。三者在土地资源配置中的关系如图－1所示。  
　　值得一提的是，在衡量资源配置时通常用于检验经济总体运行效率与社会福利大小的“帕雷托最优”准则在土地优化配置中使用较为困难。“帕雷托最优”准则是指资源的配置已经达到这样一种境地，无论作何改变都不可能同时使一部分人受益而其余的人不受损，也就是说当经济运行已达到高效率时，一部分人进一步改善处境必须以另一些人处境恶化为代价。在中国现有的国情下，城市土地属于国家所有，土地一级市场是垄断的市场，而不是完全竞争市场，不符合“帕雷托最优”准则的前提条件。
　　
　　(二)政府要实现的具体目标
　　在我国，由于城市土地属于国家所有，政府不仅代表国家扮演土地所有者的身份，而且作为社会管理者要充分体现公众的整体利益。在这种背景下，政府成为主导土地资源配置的关键力量。考察土地资源的配置目标，也主要分析政府的目标实现情况，所以本文的分析主要从政府方面进行分析。从政府的角度，要实现土地资源配置的具体目标和任务是：(1)确保政府对土地使用权初级流转的垄断，即保证政府在土地一级市场的垄断地位，防止国有土地资产流失，使国家对城市土地的所有权在经济上得到实现；(2)实现土地资源的优化组合和高效配置，提高土地生产力，实现社会效益、经济效益和生态效益的有机统一，促进城市经济和社会的协调发展；(3)维护市场交易秩序，保护各市场主体的合法权益，保证土地一级市场的有序进行；(4)建立和完善地价形成机制一级监督机制，保持地价的基本稳定。
　　
　　二、土地资源配置的目标偏差
　　
　　(一)城市扩张随意性大，土地供应计划易于失控，不利于土地持续利用目标的实现
　　理想的土地供应计划由规划编制、土地储备、土地开发、土地出让一级国土资金平衡计划五部分组成。合理的城市土地供应计划应以规划为依据，以供给引导需求，通过市场来实现规划。而规划的编制要保证各种不同性质用地合理的比例关系，促进城市理想空间形态布局的形成。
　　长期以来，在土地资源管理方面，国家还是过于强调土地资源对经济发展的供应角色，而忽略了土地资源的调节作用。这种以服务经济为目标的管理模式直接造成的后果是导致根据需求供应土地的土地供应机制。一方面，由于目前在制度上没有将政府批准土地出让的权力和保证土地资产保值增值的责任相联系，以地生财，过量土地批租现象容易发生，这在土地收购储备制度建设不完善的地区体现得尤为突出。另一方面，随着城市化进程加快，以及人的欲望是无穷尽的，人们对土地的需求量是无限的，即土地的需求弹性趋于无穷大。在此情况下，根据需求供应土地会导致严重的后果，土地出让规模和城市规模会极度扩张。
　　如下表所示，1981－2002年，21年间我国设市城市建成区用地面积每年增加882.6平方公里，城市非农业人口人均城区面积逐年增加，而扩张用地面积的近60％是外延扩展占用的耕地。众所周知，中国是一个人多地少的国家，耕地资源十分有限。长此以往，粮食安全难以保证。
　　总而言之，土地供应多迁就产业项目需要，易受资金导向和项目导向影响，往往突破城市规划，土地供应计划的控制要求难以实现，突破土地供应计划的现象较为常见，本任期的地方政府使用了今后若干年的土地供应量，这不利于土地资源持续利用和城市建设的健康发展。

　　(2)建设部：《城市建设统计公报》(2000－2002年)。
　　
　　(二)土地价格上涨过快，社会成本增加，不利于“公平”目标的实现
　　土地资源配置要实现综合目标，要体现“效率”与“公平”兼顾的原则。一方面，要尽可能的体现资源的价值。另一方面，土地作为公共资源，土地价格必须充分考虑居民的收入水平对高地价的承受能力。
　　自2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》出台以来，土地资源配置逐步步入了以市场形成价格为核心，以经营土地招标、拍卖、挂牌、出让为表现形式的市场配置轨道。各地开始实行土地收购储备制度，土地出让的三种方式也得到了快速的发展。土地交易价格一路上升，如图－2所示，居民住宅用地和普通住宅用地的交易价格指数自2004年第四季度以来连续突破11O点。  
　　资料来源：国家统计局，中经网数据中心整理，2006年3月7日。
　　另根据有关资料显示，土地价格在房价中所占的比例大约为30％左右，土地价格上涨在推动房价上涨方面的作用不容忽视。