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摘要：自20世纪80年代以来，随着我国国际收支“双顺差”现象的产生和不断增长，我国外汇储备规模不断扩大，中国在国际经济政治舞台的地位也越来越重要。设立主权财富基金是我国政府寻求积极外汇管理的一种很重要的方式，同时也牵涉到诸多复杂的政治经济问题。2007年9月成立的中国投资责任有限公司标志着我国主权财富基金的成立，但成立之初公司定位尚不明确，同时面临着全球范围内的投资策略选择及西方国家的“主权基金威胁论?等诸多挑战。本文从国际经济和国际政治的双重角度讨论了我国主权财富基金在当前国际关系格局中面临的若干挑战，并提出了发展对策。
关键词：主权财富基金 中投公司 国际关系 政治障碍
主权财富基金由来已久，早在1953年科威特政府即利用其石油出口收入成立了科威特投资局，投资于国际金融市场，成为世界首只主权财富基金。近10年来，主权财富基金作为政府拥有和管理的投资基金获得飞速发展，目前全球主权财富基金所管理的资产总规模约为2.2万亿美元。而根据当前增长速度，至2015年，全球主权财富基金所管理的资产规模将超过10万亿美元。因而主权财富基金已成为全球金融市场中日益重要的机构投资者，将对全球金融市场的运行产生越来越大的影响，并对未来国际关系格局产生深远影响。
迄今为止，国际社会对主权财富基金并没有一致的定义。一般而言，主权财富基金(Sovereign Wealth Funds，简称SWFs)，是由一个国家或地区政府设立的官方投资基金，它是对过多的财政盈余与外汇储备盈余来进行管理和运作的金融机构。主权财富基金的特点决定了其资金均来源于财政盈余或国家外汇储备，因而主权财富基金带有色彩浓厚的政府背景和国际政治色彩。同时，与主权基金的国家属性密切相关的是，由于缺乏国际监管准则和实践，主权财富基金缺乏足够的透明性，发达国家政府担心他国主权财富基金对本国战略性行业实施并购会危害国家安全。特别是当俄罗斯、中国等发展中大国成立主权财富基金，涉足该领域时，主权财富基金成为国际关系研究人员炙手可热的话题。
一、我国主权财富基金的成立
2007年9月29日，中国投资有限责任公司(China Investment Corporalion,CIC,以下简称“中投公司”)正式挂牌成立，这标志着我国第一只真正意义上的主权财富基金正式成立。中投公司是依据《公司法》设立的国有独资公司，公司注册资本金为2,000亿美元，资金来源于2007年6月底财政部发行的1.55万亿元特别国债购买的2000亿美元外汇储备。中投公司董事会成员共11人，公司实行政企分开、自主经营、商业化运作，在可接受的风险范围内，实现长期投资收益最大化。
应该说，成立中投公司是我国政府开展外汇储备积极管理迈出的重要一步。截止2008年6月底，我国外汇储备已达1.81万亿美元，稳居世界首位。持有大规模外汇储备意味着巨大的资金效率损失，汇率风险及国内货币政策独立性的丧失。因此，我国政府参照国际通行的模式，在保持传统外汇储备流动性和安全性的前提下，成立一家专门从事外汇资金投资业务的外汇投资公司，将部分富余储备剥离出来进行积极管理，以提高外汇储备的整体收益率是必然的选择。
二、当前我国主权财富基金面临的挑战
因成立时间不长，当前中投公司面临着公司内部管理及国际政治干预等诸多方面的挑战：
(一)法律制度瑕疵的挑战
严谨规范的法律支持和约束，是多数国家主权财富基金所必需的，但当前中投公司的成立和运作缺乏法律的充分支持和依据，这必将影响到未来中投公司规范化管理和运作，制约其发挥出的正面效应。中投公司作为我国一家按现行《公司法》为依据成立的的国有独资公司，理应符合公司法的相关规定，然而在公司的设立和运作过程中，却存在着诸多与《公司法》相悖之处，公司从成立到运作管理缺乏充分的法律依据。
按我国现行法律规定，外汇储备经营管理职责由中央银行及国家外汇管理局承担，在现行法律条文中找不到明确授权中央银行及国家外汇管理局以外的其他任何机构有权从事外汇储备资产的经营管理活动的规定，这意味着中投公司并没有充足的法律依据获得国家外汇资产的经营权。中投公司的资本形成方式，也不符合我国《公司法》关于国有独资公司的规定。按照我国《公司法》，国有独资公司是指国家单独出资，由国务院或者地方人民政府委托本级人民政府国有资产监管管理机构履行出资人职责的有限责任公司。中投公司的资金来源于2007年6月底财政部发行的1.55万亿元特别国债购买的2,000亿美元外汇储备。但因中投公司将承担向1.55亿人民币特别国债偿还利息的义务，从这个角度讲，2,000亿美元的注资应被界定为是公司的负债而非资本金，财政部并非公司的股东。单从上述注资过程，中投公司的资本金究竟是多少、股东究竟是谁无从得知。因而，中投公司的资本形成方式模糊，无法界定为国家单独出资，不符合《公司法》关于国有独资公司出资设立的相关规定。
(二)国际政治经济大环境中自身目标定位的挑战
专业化、商业化和独立化，是各国主权财富基金在国际上经常宣传的基本原则；但是其背后都隐藏着巨大的政治动机，很多经济界人士往往忽略这一点。
中投公司的目标和制度设计过于复杂，定位模糊。中投公司在公司挂牌仪式上曾表示，“中投公司将以境外的金融组合产品投资为主，实现外汇资产的长期收益最大化，同时继续向国内金融机构注资，依法履行出资人代表职责”；“中投公司的宗旨有两点：一是在可接受的风险范围之内获得合理的长期收益；二是改善所控股金融机构的公司治理”。因而中投公司将执行混合型的投资策略，其中，“境外金融组合产品投资”属于组合投资策略，而“对国内金融机构注资”和“改善所控股金融机构的公司治理”则属于战略投资策略。
中投公司同时肩负着国内政策性投资和海外市场投资两种角色，既有经济任务也有政治任务。如何有效平衡自己有限的资源，是中投公司面临的一大挑战，也是公司需要解决的基本问题。在当前的国际经济政治环境下，这笔特殊资金的投资目标和投资策略，远比我们设想的要错综复杂。
(三)投资策略选择的挑战
对于境内战略投资，中投公司明显延续和吸收了汇金公司的职能，因而其成立后新的战略价值主要体现在海外投资部分，这里的投资策略挑战即体现为公司在海外投资中面临的挑战。中投公司成立的初衷在于通过分离出部分外汇储备进行海外投资，达到分散风险、汇储备收益最大化的目的。而我国原有外汇储备投资的主要对象为流动性较强，安全性较高的美国国债，主权财富基金的管理目标为追求风险调后的长期收益，该目标决定了其海外投资品种的选择应与传统外汇储备投资追求安全性、流动性兼顾收益性的投资策略体现出明显差异，这对公司投资品种的选择提出了新的要求。
从实践上看，中投公司对境外金融组合产品的投资，在公司成立之前就已开始运行，2007年5月公司完成第一笔投资，斥资30亿美元购买了美国黑石集团约9.9％的无投票权普通股权。公司成立后2个月，参与了中国中铁股份有限公司在香港的IPO，购买了价值1亿美元的股份。2007年11月，中投公司投资1亿美元购买中国中铁股份有限公司的H股股票。2007年12月，中投公司与美国摩根士丹利公司达成交易协议，购买约50亿美元摩根士丹利公司发行的可转换股权单位，股权单位全部转换后中投公司持有摩根士丹利的股份将不超过9.9％。但中投公司的上述投资，业绩并不理想。特别是在当前美国次级债危机爆发引致全球金融动荡的宏观背景下，中投公司作为一只新生的主权基金，尚缺乏一套完善的投资策略与投资管理机制，当前的全球金融市场形势无疑增加了其海外投资管理的难度，使公司的海外投资面临更大的不确定性风险。
在投资收益的不确定性增强同时，中投公司面临着1.55万亿元特别国债债务利息及时偿付的刚性财务压力。特别国债的年利率约4.5％，同时若将人民币相对美元资产5％左右的年升值幅度作为汇兑损益记入中投公司的海外投资成本，中投公司每年至少需要获得10％以上的回报率才可能平衡收支，因而中投公司面临着相当大的盈利压力。
(四)国际经济政治专业人才匮乏的挑战
对海外投资与对国内投资的差异很大，作为一家定位于海外投资的公司，必须拥有一支既了解中国，又熟悉国际市场，对国际经济政治拥有敏锐判断力和丰富国际投资经验的优秀管理团队，而这正是当前中投公司所缺乏的。目前公司的主要决策机构七人管理委员会均为正副部级的高官，国际经济和国际政治方面的专业人士严重不足。如果公司不能及时引进专业人才并制定出有效的投资战略，其未来的收益预期令人担忧，因而专业人才的匮乏已成为中投公司当前发展中的一大瓶颈。
尤其要指出一点，主权财富基金对海外投资不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题，在这个管理团队中，只会分析经济收益不会分析政治收益的人，不能称为人才；只会进行财务分析不会进行国际关系分析的人，也不是人才。我们需要的是既熟悉国际经济事务又熟悉国际政治事务的综合型管理团队。过去三十年，我国培养了一大批熟悉国际金融的专门人才，但是这些人才长期在经济部门工作，习惯以经济思维去考量一切问题；而主权财富基金却超越了经济问题的范畴，直接涉及到了复杂的国际政治问题。我国要想在海外投资过程中实现经济利益和政治利益的最大化，必须培养一批国际经济政治方面的复合型人才。
(五)源于国际政治障碍的挑战
由于浓厚的政府背景以及各国的产业保护政策，主权财富基金在海外投资运作过程中必然会遭遇到很多政治性的障碍。美国等西方国家对主权财富基金的指责集中于政治意图和透明度两个方面。对政治意图的指责体现为，主权财富基金可通过以投资控股为目的的战略性投资体现本国的政治、战略和经济等综合目的，其投资可能危害到东道国的国家利益甚至是国家安全。对透明度的指责体现为，目前全球没有超国家管理主权财富基金的规则，因而不存在要求其披露基金规模、投资战略和当前投资数额等信息的约束，不透明的运作会给外界的判断和决策造成困难，无法评估系统风险或无法确定主权财富基金是在寻求经济利益还是战略利益或政治利益。按照Lyons(2007)，对各国主权财富基金的分类，中投公司被界定为透明度低、实施战略性投资的主权基金。
虽然，目前我国主权财富基金并非全球资本金规模最大的主权基金，而且资金规模相当于GDP的比重远远低于多数国家的水平，但自其成立以来，已引发了全球范围内的普遍关注。其重要的原因在于我国作为拥有全球最大国际储备规模的发展中大国，增长潜力巨大，以美国为首的西方国家对我国主权财富基金投资背后可能有的战略目的或地缘政治目相当警惕。西方国家正努力设立很多投资条件与投资限制，防止我国主权基金大规模进入其金融市场。同时，以美国为代表的西方发达国家正在积极催促国际货币基金组织和世界银行调查各国主权基金的行为，并制定规章来约束这些基金。包括：要求主权财富基金提高透明度；对主权财富基金持股比例有上限规定；要求实施互惠原则等。因而，中国主权财富基金在发达国家的投资环境非常严峻，如何权衡复杂的国际关系，是中投公司当前面临的又一大挑战。 |
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发表于 2018-7-17 00:16:52