2018城乡统筹视野下的流域经济与贫困地区流域发展战略研究

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　　摘要：以流域经济作为切入点，提出流域综合发展规划的思路以及基于城乡统筹的流域规划理论，并结合贫困地区流域发展的战略，探讨了重庆渝东北地区的巫溪大宁河及柏杨河流域的发展思路。
　　关键词：城乡统筹；流域经济；贫困地区发展
　　一、流域概念与流域经济
　　
　　流域(DrainageBasin)是由分水线所包围的河流集水区，它既是一个水文单元空间，也是一个生态系统空间，更是一个经济体系空间。流域空间有可能会跨越不同的行政边界，可能形成跨越几种差别性地方发展政策的区域性空间。在当下中国超常规快速城市化的语境中，从流域的角度来整体性地思考流域流经地区的发展问题，可以弥补目前基于条块分割的规划和发展模式的不足。
　　流域经济是一种特殊类型的区域经济。它以江河为纽带和轴心，通过流域内资源、资金、技术、信息等要素的优化与整合，形成分工协作、优势互补、开放互利的经济区域。跨越不同的行政区划经济，流域经济更体现出一种开放性、协作性和整体性。要搞好流域经济，必须做好流域的综合发展规划，从整个流域发展的公共政策研究开始，进行环境保护规划、空间综合管治和社会经济发展的全面控制。
　　
　　二、流域综合发展规划
　　
　　流域规划是区域规划的一种特殊类型，也是国土规划的一个重要方面，通常是以江河流域为范围，研究水资源的合理开放和综合利用。狭义的流域规划是以江河本身的治理开发和流域的水利开发为目标，包括干、支流梯级布置、水库群规划、防洪发电灌溉航运工程、相关枢纽建筑配置、水资源利用、水土资源平衡、农林及水土保持措施等内容。广义的流域规划是指流域综合发展规划，涵盖整个流域范围的城镇体系规划、建设用地与非建设用地布局、上下游产业动态关系、主体功能区划分、流域转移支付政策等内容。
　　流域综合发展规划需要处理好发展与保护、整体与局部、干流与支流、上游与下游、需要与可能、近期与远景的关系，梳理好防洪、发电、灌溉、航运、供水、渔业、旅游等产业之间的关系。科学的流域综合发展规划是落实“五个统筹”的规划，在流域范围内考虑统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。在科学发展观指导下的流域规划是反GDP崇拜的规划，是在公平的前提下兼顾效率的规划，是在社会发展的前提下考虑经济增长的规划，是注重地域差异与当下社会经济发展阶段约束的规划。
　　三、城乡统筹视野下的流域规划理论
　　
　　(一)流域共生理论
　　流域共生是指在流域范围内城乡不同系统的单元之间信息交流、物质交换、能量传导以及合作模式的形成和运行过程。城乡发展的阶段模式经历了依存(农业社会)、统治(工业社会)、融合(工业化中期)和一体化(后工业社会)四个阶段，由生产力向生产关系的范畴逐渐过渡，由非对称互惠向对称互惠的过渡过程。在城乡统筹视野下，城乡不再是剪刀差作用下的二元空间①，而是环境关联、产业联动、生态共生、上下游市场资源与要素互补的整体性流域空间。从流域共生理论出发，对流域流经的不同行政区域的城乡规划进行统筹和协调十分必要。以流域共生理论为指导，在流域城镇体系的建立、重大基础设施的布局、重大建设项目的选址、上下游发展的时序等方面，皆需要进行长远的、全局的、整体的思考，避免就事论事、行政区划本位、任期本位地看待问题。流域公共资源需要共享，劳动力、资金、技术、政策诸要素需要统筹考虑，重大项目要避免重复性、同质性、竞争性建设，实现流域发展外部性的最大化。
　　
　　(二)产业关联理论
　　依托流域空间体系，产业梯度势能差通过资本投资、技术传播和劳动力转移推动经济要素实现空间的转移与扩散，并在此过程中产生产业的关联与集聚。通常情况下流域上游对下游的优势体现在水资源洁净度、能源充裕度、劳动力价格差异度、初级产品丰富程度方面，因而成为水资源、能源、劳动力和初级产品输出地。下游对上游的优势体现在技术资源、融资渠道、资金来源、产品加工能力等方面，因而成为技术、资本、次级产品或终端产品的输出地。自觉地重视上下游产业关联有助于流域产业的有效集聚和有序集聚，使城乡的各要素市场产生良性互动，流域内的就业问题、税收问题、环境保护问题、污染治理和排放问题都可以得到统筹考虑和解决。
　　在产业关联理论中，上下游之间关系的“半流域保护理论”和不同支流之间的“选择性流域保护理论”是其中的重要代表。前者是上游布局清洁产业，下游布局有排放限制的产业；后者是把有轻度污染的产业选择性地集中在某一支流上，有助于保护其他支流的水资源和提高该支流污水治理的效率。在流域产业布局中有的支流旅游资源丰富，那么休闲观光产业就作为重点发展对象，其他对该产业有负面影响的如采矿、化工、冶炼等就得让位。流域产业关联发展可以促进产业集群的有效有序集聚、做大做强和差异化发展，形成规模效应和品牌效应。
　　
　　(三)效益补偿理论
　　理论上讲，流域的上下游具有同等发展的权利。然而，从环境保护和生态保护角度来讲，上游的开发限制多，下游的开发限制小，下游的开发强度、产业多样性、产业开发密度、产业规模都要高于上游的相关指标。上游区域为了整个流域的发展必须自觉地做出让步和牺牲，而它的主动约束行为所带来的开发权损失应该从下游的开发权转移收益中得到补偿。流域发展的上下游之间的公平利益关系只有通过转移支付政策才能实现。同样情况也适用于选择性流域开发过程：污染重但GDP产出高的支流应该对排放少但GDP产出低的支流实现效益补偿和转移支付。
　　
　　(四)流域可持续理论
　　流域的可持续理论是建立在流域的人一人关系、人一地关系、地一地关系和谐发展的基础上的。人一人关系是流域内人口分布和就业结构的关系，人一地关系是建成环境和自然环境的关系，地一地关系是流域内不同行政区之间的关系。在流域范围内考虑基于人口有序流动和就业平衡的城镇化模式是建立和谐的人一人关系的基础。在流域范围内对建设用地和非建设用地进行统筹规划，对生态敏感区、基本农田保护区、矿产资源分布区进行强制性保护，对自然山地、水体、绿地的自觉维护，是建立永续的人一地关系的前提。在流域范围内协调不同行政区的利益，放弃自我本位的利己主义思想，站在流域的高度考虑科学发展的问题，是实现共生的地一地关系的条件。
　　流域可持续发展是流域内全面的、长远的、整体的发展，其中对弱势人群、贫困地区、边远山区的关注是流域可持续发展的重要组成部分。对贫困地区流域发展来说，教育、技术、政策、观念和资金的帮助和支持是必要的。
　　
　　四、贫困地区流域发展战略的初步思考
　　
　　(一)政策驱动战略
贫困地区是市场要素不活跃、市场机制未发育的地区。因此该类地区的发展，显然政策驱动是首要战略。对于某些贫困地区，各种级别的优惠政策不少，比如对于大宁河流域的贫困地区可以享用的优惠政策有：西部大开发政策、直辖政策、库区建设政策、移民政策、对口扶贫支援政策等。虽然优惠政策众多，光靠政策驱动的单一要素发展该地区是远远不够的。政策驱动是发动机和孵化器，关键是要发动市场要素和孵化市场机制，“看得见的手”需要“看不见的手”的配合。要带动“看不见的手”介入大宁河流域的整体发展，流域规划的作用是巨大的。政策驱动下的流域综合发展规划，是贫困地区流域发展的行动愿景、技术支持和法制保障。在政策驱动下科学地规划、广泛地宣传、实效地服务、跨行政区域的联动协作是大宁河流域脱贫致富的有效途径。
　　
　　(二)资金的运用战略
　　长期以来，贫困地区的政策性资金是不少的。比如包括巫溪在内的渝东北连片贫困地区，每年各种财政拨款和政策资金都向它们倾斜，如库区环保资金、高山移民资金、退耕还林资金、防洪建设资金和国家级市级的扶贫基金、教育资金等，然而该地区发展依然缓慢。贫困地区至上而下的拨款推动的城市建设，起点低、目的单一、复合效应差、操作粗放。这些扶贫帮助没有起到足够的边际效应放大作用和后续带动作用，也没有得到市场力量的配合和民间力量至下而上的跟进。战略上没有整体思路，空间上没有统筹布局，时间上没有有序安排。
　　中央政府也意识到原来的扶贫政策需加以改进。近年来，扶贫的改革政策和措施包括：由过去单纯分散救济的扶贫方法向经济开发扶贫方式转变②；从单纯依靠政府系统向主要依靠经济组织转变；从资金单项输入向资金、技术物资、培训相结合输入配套转变。
　　
　　(三)其他思考
　　在观念方面，要认识到对贫困地区流域发展做减法也是一种发展。在上游和支流减少人口数量(向下游和干流的发达地区转移人口)，减少建设用地(退耕还林)也是一种发展。对于生态承载力和产业承载力弱的地区，减少其发展的压力，外迁人口、退耕还林、退厂进园、以退为进不失为一种精明的策略。
　　在教育方面，对贫困地区流域发展要加大投入，从人一人关系来说，让贫困地区的孩子不要输在起点上，从可持续发展角度，让贫困地区的后代先在知识上先脱贫。
　　在基础设施方面，对贫困地区流域发展要先行。很多贫困地区公共财政匮乏，基础设施欠账太多，可达性差，对外通勤时间成本太高。国家开发银行、世界银行贷款、国外长期低息援助基金、国债和地方债募集资金要向贫困地区流域的基础设施建设倾斜。
　　在城镇发展思路上，集约化有序发展很重要。该策略可以提高贫困地区公共设施的服务水平和效率，减少基础设施投入，有助于在更大范围内保护生态环境和解决就业问题。
　　
　　五、案例研究：重庆巫溪大宁河流域贫困地区发展思考
　　
　　重庆市是一个区域发展极不平衡的具有省域特征的直辖市。都市区发展条件和水平可与中国东部沿海相比，渝西地区与国家中部地区类似，库区与渝东南相当于中国西部的情况。重庆市委、市政府在此背景下针对重庆大城市带大农村，区域发展极不平衡的现状提出了“一圈两翼”的空间发展战略③。巫溪县属于“一圈两翼”中的渝东北翼，是三峡库区移民开发县，同时也是国家级贫困县④。它地处大巴山东段南麓的渝、陕、鄂三省(市)结合部，全县幅员4030平方公里，总人口51.42万人，其中农业人口45.2万人。其宏观经济运行中存在的主要问题是：经济基础薄弱，总量太小；经济运行质量不高，结构落后；重点产业支撑作用乏力，兴县支柱产业尚未形成；财政收支矛盾突出，经济社会发展的动力严重不足；城镇就业再就业困难，农民持续增收和农村剩余劳动力转移的难度较大。巫溪的发展受交通瓶颈的制约严重。目前境内无高速公路、铁路、机场，大宁河航道的运力有限，标准太低。县城到重庆至少需8小时车程。
　　巫溪自然资源和旅游资源丰富(红池坝森林公园为有国家4A级风景区)，文化深厚(巫巴文化、盐文化、医药文化)，生态环境良好(连同神农架地区成为中国最大的淡水涵养源组成部分)。由于水运交通的衰落，受制于交通瓶颈和区位劣势，大宁河流域的发展严重滞后于重庆主城和库区其他段的发展。然而近期规划中过境的奉溪高速公路、安常铁路、渝东北支线机场将给该区域的发展带来极大的机遇。在城乡统筹的政策背景下，从流域经济的角度思考该贫困地区的发展具有现实意义。