2018我国公众参与地方经济立法的困境与出路

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我国公众参与地方经济立法的困境与出路
随着民主政治的不断完善和公众民主意识的逐渐增强，公众参与地方经济立法的现象日益增多，并日益受到广泛重视。作为利益代表和参与权利分配的社会公众，自然呼唤着能够进入地方经济立法的全过程，以求经济立法程序正义能得以保障和自身利益能得以维护。地方各级人民政府及其法律部门正在不断探索和寻求完善公众参与地方经济立法的新途径和新方式，在提升民意、凝聚民心，扩大政府经济管理的透明度，增进经济性法规和政策执行效率等方面取得了可喜的成绩。目前，我国公众参与地方立法，特别是公众参加地方经济立法活动，备受社会关注，亦成为我国立法领域中的热点问题。
　　一、公众参与地方经济立法的基本理论
　　（一）公众参与地方经济立法的价值诉求
　　1.实现经济良法之治的基本途径。公众参与地方经济立法活动是代议制国家立法的重要补充方式，能有效避免地方经济法律规则被少数人所把持，而不成为少数人意志的体现，使其成为广大民意对经济利益的诉求和表达，促使各方利益合理平衡。地方经济法规、规章的良性运行必须要求社会公众广泛参与以及对其产生内心认同[1] ，以及经济法律规范与地方经济现状之间的默契程度。公众参与地方经济立法，有利于广泛集中民智对地方经济发展中的重大问题进行认知、探讨和有效解决。公众参与地方经济立法的制度化和规范化，可以有效平衡各方主体的利益诉求和平等保护问题，促进社会不同的利益主体之间的彼此尊重、相互沟通的良好经济社会氛围，实现社会经济法治目标[2]。 公众参与地方经济立法能够促使地方经济权力的运行更加规范，是破除行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的重要手段[3]， 公众主体还能通过各种参与经济立法活动保障自身行为符合和谐统一的经济法治社会的基本要求，不断焕发公民精神和维护经济民主、经济自由的基本原则，促进和谐统一的经济法治社会的形成[4]。
2.可将经济领域上位法与下位法的冲突降至最低限度。地方经济立法，特别是地方政府经济规章与其上位法能够保持较高的一致性、统一性，既与经济上位法变动不频繁、其规范内容相对稳定的特点紧密相关，又与经济立法中注重公众参与，明确其参与地方经济立法程序，拓展公众参与的立法内容和程度范围关系紧密。推动地方经济立法的规范化内容能上下贯通和有效实施，减少不必要的上下位法律规范之间的冲突和广大社会公众的抵牾。地方经济社会中涉及经济管理职权类的地方性法规、规章经常会出现与上位经济法规范不相符，甚至出现直接违背上位法的情况，较大程度上反映了在地方性经济法规、经济规章的制定、修改过程中，缺乏有效的公众参与程序。如果地方经济立法的合法性存在诸多问题，必定受到管理相對人、司法机关、执法机关的质疑与放弃，降低其适用性[5]。综上，公众参与地方经济立法具有必要性和可行性，应积极探索有效的途径阻止此种不良倾向的发生，扩大地方经济立法中的公众参与比例。
　　昆明理工大学学报（社会科学版）第17卷第1期丁国峰，陈明辰：我国公众参与地方经济立法的困境与出路 3.推进社会公众经济法治意识和权益保护意识的培育。公众参与地方经济立法能够使得民众广泛参与制定的地方经济规则有效遵循经济法的基本原则和价值诉求，责权利效相统一、经济民主和经济自由以及社会整体公共利益平衡等经济法理念的综合考量，是建立于社会公众的充分民意表达之上，使地方经济规则能接地方经济社会之地气，能真实反映地方经济社会现状问题，且能契合地方经济发展规律的众意之法科学之法[6]。公众参与地方经济立法的过程，不仅能引导公众关注地方重大经济问题，又能促使他们培育经济法治和权益保护意识，合理行使对地方经济立法权进行必要监督和有效制衡。经济民主、经济法治理念是公民精神和公民意识的内核，公众参与地方经济立法的价值与功效需通过立法来进行阐述，由此增强社会公众对地方经济规则的认同和尊重，实现地方经济规则程序价值与实体价值的统一，达到地方经济法律规范的良法化和权威化。
　　（二）公众参与地方经济立法的理论基础和实践依据
　　1.公众参与地方经济立法的理论基础。公众参与地方经济立法的理论基础，主要来源于人民主权理论、20世纪的参与式民主理论、控权论以及正当法律程序规则。公众参与地方经济立法，突出公众当家作主的地位，其享有广泛的民主参与权和监督权，有利于提升地方经济立法的民主化和科学化。民主需要公众参与，全民直接参与、充分表达民意才称之为真正民主。而民主的基本价值也需要普通民众的广泛参与方能实现[7] 。公众参与地方经济法律规范的制定和变动等全过程，对法律规范合法性、有效性、科学性和民主性的彰显起着密不可分的重要作用。代议制能有效避免绝大多数人直接民主方式行事所带来的暴政，并逐渐形成现代民主的主要方式。但是，由于代议制民主所带来的滥用权力、经济利益部门化、部门利益法制化等缺陷，加之市场经济深入发展所带来繁重的经济社会事务，代议制的中心地位逐渐丧失而成为弱势民主。公众参与地方经济立法的直接民主制度，在信息化社会网络条件下可以迅速纠正和弥补代议制民主之不足，公众参与地方经济立法的权限范围进一步扩大和明确，可以有效阻止和制约主导者的权力过大，从而使得广大民众的参与民主回归其应有的本义，进一步巩固和确保参与民主的合法地位。
　　2.公众参与地方经济立法的实践依据。我国现行宪法体制、法律体系、政策法规以及地方法规等为社会公众参与地方经济立法奠定了坚实的现实条件、制度依据。我国广大民众参与地方经济立法的现实法律依据是《宪法》《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等法律法规和其他规范性文件。2007年，广州市率先制定了《广州市规章制度制定公众参与办法》，为公众全程参与地方经济立法开辟了制度化的道路。有关中国公众参与地方立法的专门性、地方性法规，如2013年7月26日通过的《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》[8]。2015年新修订后的《立法法》对地方立法包括经济立法做出了明确规定，使公众参与地方经济立法有了新的法律依据，其第72条、第82条明确规定了地方法规和地方政府规章的制定权限内容[9]。上述新《立法法》的规定进一步明确了地方经济立法的领域范围和核心内容，为社会公众参与地方经济立法活动提供了权限条件，强化公众参与权的权责边界及行使幅度。
　　二、公众参与地方经济立法的现实困境及其不足
　　（一）公众参与地方经济立法的积极性不高
　　各地方立法机关在制定地方性经济法规或经济规章的过程中，就相关经济立法事项可以直接向公众征询意见。但是，由于立法机关垄断和掌控着地方经济立法的话语权，大部分普通公众对机构立法者的相关经济立法活动的参与权限不足，导致其主动参与意识淡薄，缺乏政治热情，或参与地方经济立法的信心不足，对立法主体具有较强的依赖性，从而导致参与立法的积极性不高。参与地方经济立法的绝大多数公众表现出一种非理性化，容易产生认识理解的偏差或模糊性，特别是对深层次的经济问题缺乏精深的分析和思考，一些事关全局性、前瞻性的经济立法事项或法律草案，普通公众参与往往显得心有余而力不足，导致对地方经济立法规划缺乏参与的热情，关注度不高。地方立法机关自由裁量了公众参与地方经济立法的范围和推进的程度，在公众参与的内容和幅度上具有一定的随意性，不能及时反馈公众对经济立法草案的意见或者不能全面负责任地对公众所提议的相关经济问题及时做出回复，公众参与地方经济立法流于形式或走过场，久而久之，便会在较大程度上挫伤公众参与的积极性，导致地方经济立法公众参与的民主性、高效性难以体现，经济立法全程缺乏透明度。
　　（二）公众参与地方经济立法的途径不宽
　　目前，我国公众参与地方经济立法表现出途径较单一、范围较狭窄、参与的渠道和方式较少的情况，公众的利益表达和诉求机制仍有待具体化、程序化。地方经济立法的公众参与方式仅限于：基层调研、各种会议征求意见等，尚未深入到地方经济立法草案的审议、评估等重要环节。在参与环节方面，目前，公众参与地方经济立法的范围还只局限于对经济立法草案发表评论和意见。长期以来，地方经济立法的立项环节由政府垄断，民众很难有话语权，地方立法主体牢牢把握经济立法权，其经济立法垄断权地位未能得以相应地削减，地方经济立法主要由其阶段性的经济决策推动，公众参与权的法律内容易被架空，难以细化，具有典型的公权力本位立法思想[10] 。在公众参与地方经济立法的途径和形式方面，主要是通过听证会、座谈会、论证会等对经济立法内容进行征询公众地方经济立法的建议，但公众参与地方经济立法的途径不具备灵活多样性，而具有受限性和狭隘性，使之参与程度缺乏制度化的广度与深度。公众参与地方经济立法表现的形式意义远超实际意义，不能对地方经济立法的过程和效果产生有效影响力。总之，民众参与形式尚不够丰富，还不能适应实际的需求。