2018市近郊区农村宅基地整理行为的动因思考

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　　摘要：城市化的加速发展，带来了一系列问题，诸如城市扩张、土地紧缺、城市近郊区活动过于频繁等，在针对城市扩张、土地紧缺问题的解决方式上，现行农村宅基地整理十分活跃。基于这种现象的频繁发生，笔者开始思索这种行为发生的动力机制，本文即对农村宅基地整理行为的动因进行探讨和思考。
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　　关键词：城市近郊区 农村 宅基地整理 动因
　　中图分类号：G812.42文献标示码：A文章编号
　　
　　Abstract: The accelerated development of urbanization has brought a range of issues, such as urban sprawl, land shortage, urban and suburban areas activities too frequently, in response to these issues, finishing the rural homestead becomes a major solution. So, I began to think about the behavior of the dynamic mechanism: this paper is about the motivation and thinking of the behavior.
　　Keywords: urban and suburban areas ;countryside; homestead finishing; motivation
　　
　　我国正处于城市化加速时期，随着城市化和工业化进程的快速推进，城市发展迅猛，建设活动急剧增加，城市用地供应紧张，城市开始向周边扩张；城市近郊区紧邻城市建成区，是城市扩张的先足区域；而城市近郊区的农村地区的建设用地过度使用使其土地集约利用的空间巨大。基于这些问题，农村宅基地整理成为现行解决这些问题的方式之一。同时，农村宅基地整理促进了人口、产业、用地的集中，加快了城镇化的发展。
　　相关概念界定
　　城市近郊区
　　 城市近郊区是指位于城市建成区与纯乡村地域之间受城市辐射影响巨大的过渡地带，城市近郊没有明确的地域范围,它随着城市化的推进而不断发生变化。[1] 本文所指近郊区是指因城市扩张、各类建设活动的展开，而促使城市中心外围逐渐发展并具有了某些城市特征的区域，这些区域与城市的发展密切相关，需要进行规划控制。
　　 城市近郊区是城市与乡村地区的过渡地带，依附着城市的中心区发展起来，它的发展深刻影响着城市的整体发展，城市的发展方向受到了城市近郊现实发展的制约。 城市近郊区这种特殊的地理位置，一方面市场需求旺盛，发展机遇较多，同时人口闲置较多，有充足的人力资源应对发展；另一方面它可以利用其空间优势，优先吸收城市市区的经济、信息、技术等有利因素，共享城市中心区的交通、服务设施、基础设施、自然资源等资源。
　　宅基地整理
　　 宅基地整理是在土地利用总体规划下进行的，其主要目的是减少宅基地占地面积而不是减少其使用功能，提高容积率和土地利用率，集中原本散落的农宅，并进行自然村的拆、并，建设新型农村社区。本文中所指即对城市近郊区一定区域内的农村宅基地统一安排统筹规划，使农村宅基地的使用更加合理、土地利用更加集约。
　　城市近郊区农村地区宅基地整理的动因分析与归纳
　　 城市近郊农村地区宅基地整理的开展是多种因素共同作用的结果，在诸多的因素中，城市化的需求与推动力、矛盾与解决的需求、政策的推动是其最基本最重要的动因。其中，城市化发展是其内在动因，矛盾与解决的需求以及政策是宅基地整理的外在动因。另外，合理的发展机制和良好的创新能力能够为农村宅基地整理带来持久的发展动力。可以说，城市近郊区农村地区宅基地整理是在上述因素的共同作用下发展的动态过程。
　　2.1 动因一：城市化快速发展的需求
　　 这样一句话引发了众多的思考：21世纪深刻影响人类进程的两件大事之一――中国的城市化进程（刘易斯.芒福德），还有这样两个数据：目前我国城市化水平46%，发达国家城市化水平80%，这意味着中国还有将近一半的城市化区域形成，这也是决定中国城市化质量的一半。还有数据称到2030年，我国的城镇化水平将达到65%左右，各类城镇将新增3亿多人口。这3亿人口目前都是农村性质，城市化要求这些农村地区分散的农村人口向城市集聚。现行的农村地区的宅基地整理正是一种外力，自上而下的推动农村地区走向城市化，即以土地整理为手段，整合农村地区的生活生产空间，推动居民点的集中，居民的集聚，以新型空间结构来适应快速城市化时期的经济社会结构。从一定意义上说，农村地区的宅基地整理的质量对于这些即将城市化的区域有着重要的影响，从城市化的发展进程来说，农村宅基地整理的行为是一种积极的行为，城市近郊区由于其区位的特殊性成为城市化的先足区域。
　　2.2 动因二：矛盾与解决的需求
　　 矛盾：随着城市化和工业化进程的快速推进，城镇建设用地增长加快，但耕地总量动态平衡等政策严格控制建设用地增量，城镇建设用地短缺为表征的土地供需矛盾越来越成为城市化发展的瓶颈；另一方面城市近郊区农村地区闲置浪费土地现象严重：农村宅基地使用土地过多，单位宅基地占地过大，据相关统计数据农民个人建房宅基地占地0.25亩以上的高达49.92%，最大的竟达l亩左右；城市近郊区空心村的大量存在，城市交通系统的延伸，使得原本远离道路发展的村庄转而沿道路发展，沿道路新建房，遗弃了原本的宅基地；越来越多的农村人口选择进城市居住，却仍拥有农村宅院，这种现象在城市近郊区尤为明显。据有关土地统计数据反映，1990年中国农村居民点面积1570万公顷，人均面积为187平方米；到1999年，该用地面积达1650万公顷，人均用地面积为201平方米。同期，我国的城市化进入了加速时期，城市化水平由1990年的26%，增长到1999年36％；2006年山东省国土资源厅统计，山东省农村居民点用地有1800多万亩，农村常住人口人均建设用地达到291平方米（相关数据参考国土资源情报）。
　　 矛盾与解决的需求会在一定程度上促生一种行为，而上述矛盾及解决的需求促生了农村宅基地整理这种行为。一方面能够解决城市建设用地紧缺的问题，提高土地集约利用，增加耕地面积；另一方面能够促进广大农村地区的发展，促使其进行新的统一规划，建设高质量环境舒适的居民聚集区，提高农民的生活质量生存环境。
　　2.3 动力三：政策的推动
　　 国家和省市县各级政府的政策和决策对城市近郊区农村地区宅基地整理有着重要的影响。自国土资源部于2005年年底开始推行“ 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩” 的试点工作（ 旨在通过农村宅基地整理，优化城乡建设用地布局），全国各地都开始了浩浩荡荡的宅基地整理运动；2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出了建设社会主义新农村并对农村宅基地的土地利用提出了新的要求；2008年国务院关于促进节约集约用地的通知中鼓励提高农村建设用地的利用效率并严格执行一户一宅；2010年国土资源部有关负责人表示作为农村土地管理制度内容之一的宅基地的调整已纳入国土资源部的视线，将调整并严格执行宅基地标准和农村人均用地标准，对于农村宅基地国土资源部要求各地要将农村建设用地指标单列，保障农民住房建设必要用地，鼓励各地积极探索宅基地退出机制……并鼓励各级政府制定相关鼓励政策，鼓励有条件的农民放弃宅基地进城镇落户，引导农民向村镇建设规划区集中，并积极治理空心村以及闲置宅基地的利用等政策。从上述政策来看，近年来国家一直是积极致力于推动农村宅基地整理。
   　　2.4 动力四：城市空间的发展规划
　　 上文中已分析了城市近郊区的区位优势，城市空间发展规划、城市总体规划等因城市近郊区的区位优势而优先发展或者主动发展城市近郊区，使一部分农村地区划入城市范围，促使划入发展范围的农村地区转变为城市，居住形式由传统的分散村落转为集中的现代化的居住区，从事农业为主的农民也逐步转变为从事其他行业的市民。
　　三、对上述动因做出的评价
　　 城市近郊农村地区宅基地整理的开展是多种因素共同作用的结果，在诸多的因素中，城市化的需求与推动力、矛盾与解决的需求、政策的推动是其最基本最重要的动因。其中，城市化发展是其内在动因，矛盾与解决的需求、政策、城市空间的发展规划等是宅基地整理的外在动力，城市近郊区的区位优势是其发展的机遇。城市化及城市的辐射影响贯穿着整个发展过程，而政策和区位优势等则加速了城市近郊农村地区宅基地整理，另外，合理的发展机制和良好的创新能力为农村宅基地整理带来持久发展的动力。
　　 上述动因是在理想和理论的层面推动着城市近郊区农村宅基地整理行为的。而在我国现行的具体实践中，一般是由政府在综合考虑各个因素的影响，积极预测城市区域经济、社会发展等的前提下，组织并实施农村宅基地整理规划。但是在政府主导下的宅基地整理，存在着经济社会发展预测不合理、农民的意愿有可能得不到充分体现和保障、甚至出现强制推行等问题。究其原因主要是缺乏科学合理的规划、农民利益无法得到应有保障，忽视了农民心理精神的保护等。
　　多元参与 共同推进农村宅基地整理规划
　　 针对上文中提出的目前由政府引导的城市近郊区农村宅基地整理中存在的问题和原因，对未来的整理规划提出了相应的建议：
　　4.1 政府主导
　　 在政府主导的环节中，最重要的是制定相关政策及定位来保障各方利益，保证事情在预期的范围中开展，并通过一系列政策法规优先保障农民的权益。农民是农村宅基地整理行为中最大的参与群体，也是最弱势的群体。
　　4.2 规划先行
　　 在规划先行中最重要的事情就是解决好定性、定位、定量的问题，最核心的能力是领先能力，要统筹协调好城乡空间发展、基础设施布局、用地布局、产业布局以及农民劳动力转移等。在这个环节中应该保证城市区域的经济社会发展的预测是科学的；做好城乡区域规划以及新型社区规划，注重社区文化的建设；借助宅基地整理使城市布局更加合理、完善；确保土地的集约利用，人口、空间、产业的集聚，推进城市乡村的共同发展；使城市能够在合理的承受能力中接纳更多的市民，能够为刚刚转变为市民的人们提供工作的机会；
　　4.3 多元参与
　　 政府主导、规划优先是前提，在农村宅基地整理的过程中还有实施的主体（可能是政府直接，也可能是政府委托的其他组织）、直接参与人群农民还有各类科研机构、社会组织都应共同参与进来，共同制定项目的进行方向和方式，并以此来制约政府的权利，保证农民的权益。
　　4.4 社会监督机构第三方的建立
　　 在现行的农村宅基地整理的实践中缺乏相应的监督与制约。建议在今后的实践中建立相应的社会监督机构，一方面协助政府、实施主体确定合理的实施方案，将农民不易表达的意愿传达给政府等各制定政策规划方，以修正各种方案；监督政策的贯彻、工程的质量等。另一方面关注农民，及时疏导问题，积极宣传政策。
　　4.5 利益分配合理
　　 在现行的宅基地整理中，建设用地的收益分配一方是政府另一方就是开发商，建议再进行利益分配的时候将农民纳入。并建议应保证消除无偿或是少额有偿的将集体所有的土地转为国有，应保持集体所有或是市场价格的有偿置换，并将此有偿完全分配给农民。
　　五、小结
　　城市近郊区的农村宅基地整理在一定程度上是顺应城市发展要求的，尽管目前仍存在很多消极的因素，但是从其发生及其发展的过程动力来看，这种行为对于城市及居民的发展是积极的。因此，发挥政府的主导作用、规划的领先及预测性，增加第三方的监督力度，合理分配利益，并保障居民的利益，对于未来的农村宅基地整理意义重大。
　　
　　
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