2018多中心公共产品治理模式研究

1402385

　　[摘要]“多中心治理”机制是指由多个权力中心和组织互动合作治理涉及广泛的公共事务，提供涉及广泛的公共服务。宁波“政府主导、农民主体、社会力量参与”的农村基础设施和公共事业发展模式，在一定程度上体现了“多中心治理”理念，特色显著，成就斐然，但是，也面临着监管力度不够、重数字轻实效、重建设轻维护、村域间发展不平衡、村民被动消极、资金供给不足等众多难题。公共产品的发展应构建融合多中心决策机制、多中心供应机制和多中心监督评价机制在内的多中心公共产品治理模式。
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　　[关键词]多中心；公共产品；基础设施和公共事业；宁波农村
　　[中图分类号]F124
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1006―5024(2011)11―0148―05
　　[基金项目]宁波市科技计划软科学项目“加强宁波农村基础设施建设和公用事业发展研究”(批准号：2010A10024)
　　[作者简介]陈光梅，宁波大红鹰学院副教授，研究方向为区域经济。(浙江 宁波315175)
　　基础设施和公共事业是现代化建设的前提和载体，是经济运行效率和城乡居民生活质量提高的保障。近年来，浙江省宁波市贯彻党中央“全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会”精神，根据党的统筹城乡发展、建设社会主义新农村的战略部署和国家宏观经济政策指引，抓住长江三角洲都市圈的迅猛发展和杭州湾跨海大桥的兴建所带来的契机，坚持新增财政收入70％用于民生的原则。宁波基础设施和公用事业发展迅速，尤其是农村基础设施建设和公共事业发展成效显著。2009年，宁波统筹城乡综合得分达到87．09分，连续5年位居全省首位，成为浙江首个进入城乡全面融合发展阶段的市；2010年，被评为长三角统筹区域发展、促进城乡一体化“范例城市”。宁波在农村基础设施和公共事业发展中，积极探索、勇于创新，形成了“政府主导、农民主体、社会力量参与”的特色鲜明的公共产品供给模式，积累了许多可供借鉴的经验。当然，宁波基础设施建设和公共事业继续领先发展也面临许多难题。本文拟以宁波农村基础设施和公共事业发展为例，探讨构建和完善公共产品的“多中心”治理模式问题。
　　一、宁波农村基础设施和公共事业发展的特点
　　1．政府强力主导
　　2003年以来，宁波市连续出台《关于推进农村住房制度改革和住房集中改建的意见》、《关于村企结对建设社会主义新农村的若干意见》、《关于深化中心镇改革加快卫星城市发展的若干意见》等一系列一号文件和重要文件，制定100多个相关配套文件规划，部署新农村建设，规划基础设施建设和公共事业发展。建立了“联镇带村”工作制度和农村工作指导员制度。党委统一领导，党政部门齐抓共管，年初抓部署、年中抓督查、年末抓考核，扎实推进新农村建设。
　　充足财力投入是坚强的后盾，也是政府强力主导的体现。“十一五”期间，全市财政“三农”投入累计442．7亿元，年均增长26．9％。市财政对南三县市(较落后地区)财政转移支付数从2005年的6．1亿元，增加到2009年的19．6亿元，5年累计达到63．6亿元，年均增长33．6％。“十二五”规划期间，明确基数外新增的大部分财力用于农村，土地出让纯收益、城建配套费、教育附加、市场管理费等除按规定上缴中央和市以外，留用部分80％以上用于农村基础设施建设和公共事业发展。
　　2．社会力量参与
　　在政府投入的基础上，宁波社会力量参与农村公共事业发展的体制机制逐步健全。市委、市政府先后出台文件，积极引导支持工商企业参与“五项共建”(共谋发展思路、共兴农村经济、共办社会事业、共推村庄建设、共育乡风文明)，形成了以企带村型、互利合作型、基地带动型、经济顾问型、公益捐赠型等“村企结对”模式。截至2010年，全市累计结对企业达到5972家，行政村覆盖达到100％，落实共建项目5651个，累计到位资金7．8亿元。侨办系统发挥“宁波帮”的优势，积极开展“百家侨企联百村，共同建设新农村”活动，引导广大海外侨胞、港澳同胞参与农村公共事业发展，几年来，为农村捐赠项目(基金)130个，捐赠额达5376．67万元。各驻甬高校也积极参与农村公共事业发展，开设了10多个专业，累计培训优秀农民1000余人。宁波市还积极争取上级财政的支持，被财政部列为村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点地区，首批实施项目73个，项目总投资2000余万元，下达补助资金1460万元。
　　3．集中集聚集约发展
　　2007年，宁波市在全省率先启动农村住房制度改革试点，实施农村住房制度改革和住房集中改建(简称农房“两改”)，引导农民由分散居住向适度集中居住转变。农房改造一开始就统筹考虑公共服务设施、社区管理改革等配套工作，一次规划，分期实施。农房“两改”坚持农民自愿原则，建立政府推动，村、镇级组织项目申报，市场化运作的操作机制。组建政府性农房投资公司和引入有实力的市场主体合力参与农房建设，创新投资模式。
　　中心镇、村培育工程也是宁波农村集聚发展的重要载体。“十一五”期间，22个省级中心镇的中心镇培育工程，以余姚泗门镇、慈溪观海卫镇、奉化溪口镇、宁海西店镇、象山石浦镇、鄞州集士港镇、江北慈城镇为卫星城市建设试点镇。2010年，全面启动实施中心村培育建设，对中心村实施整治、扩建、迁并等措施。中心镇、村培育工程集聚建设路网、电网、水网、气网、信息网和垃圾、污水处理管网等一批生产生活基础设施和园林绿化、市政环卫、公共交通等公用设施建设，因地制宜以“一村一社区、多村一社区”等新型服务模式设立农村社区，集中提供公共服务。
　　农房“两改”，中心镇、中心村培育，统筹推进村庄水、电、路、绿化以及生活处理等建设，促进农村基础设施“共建共享、城乡一体、普惠提升”，公共产品集聚供应，集约建设基础设施，有效解决了农村基础设施建设因分散而效率不高的难题，提高了其可经营性，提高了基础设施和公共事业投资的效率，加速了农村基础设施和公共事业的发展。目前，宁波已实现农民饮用水工程全覆盖，在全省率先实现“县县电气化”，农村就业社保、教育医疗、商业等服务网络日益完善，建成农村社区服务中心1107个，基本形成“十五分钟文化活动圈”。
　　4．基础设施效应延伸
　　根据浙江省部署，2003年起宁波以农村道路、河道净化、村庄绿化、垃圾处理、生活污水治理五大项目为重点，对“三沿、四带、五区”进行成片连线整治，实施“千村绿化”、“千里清水河道”工程，不断深化农村环境整治(“百村示范、千村整治”工程)。近年来，宁波市以滕头村(上海世博会“城市最佳实践区”全球唯一入选的乡村案例”)为示范，着力放大村庄整治的富民效应，将“百千”工程同发展农家乐、乡村特色旅游、物业经济等相结合，借助杭州湾跨海大桥的开通，兴起发展农家乐休闲旅游业的热潮，农村基础设施效应延伸覆盖农业生产。全市现有市级农家乐   特色村30个，示范点63个。
　　宁波农村基础设施建设和公用事业快速发展，形成了“政府主导、农民主体、社会力量参与”的发展模式，走在全国前列。但由于过去长时期的城乡二元体制对农村欠账过多，宁波农村基础设施建设及公共事业发展的任务重，基础设施管理模式供给责任不清、体制不顺、管理不善、效率不高等问题依然突出，新农村建设继续领先示范发展面临众多难题。
　　二、宁波农村基础设施建设和公共事业领先发展面临的难题
　　1．监督机制难健全
　　当前，宁波农村基础设施建设中公共资金管理透明度不高，许多村公共基础设施的管理处于瘫痪状态，监督管理存在很大漏洞。如一些村庄的水泥路由于在修建过程中偷工减料，或使用过程中超强度使用，公路用不了多长时间就变得坑坑洼洼；有的村虽然用起了自来水，但自来水时有时无，不能满足农民的日常生活；有的村健身器材或被偷走或遭损坏；一些“农家书屋”开放率低、适用性差等等。农村基础设施的建设、管理和使用缺乏合适的监督管理机制和办法，管理模式也缺乏创新。
　　2．政绩倾向难扭转
　　由于政府在评价农村基础设施和公共事业的成效时，其评价标准只是投入了多少资金、修了多少里程的公路、有线电视的普及率、自来水的普及率、网络普及率、图书馆的面积是多少平方和有多少藏书、多少光盘等，只重视数量，不重视质量和效率；更重视上级下达的任务，不重视农民需求；重视投资见效快看得见的硬产品，不愿提供期限长但具有战略意义的软产品；只重视前期投入，不重视基础设施投入后的实效。具体来看，农村一般公共服务、基础教育、公共卫生、交通设施、农村合作医疗等重视程度较大，而社会保障、环境保护、信息技术等相对投人较弱，如保障程度低的失地保险、农保分别被农民戏称为“馒头保”、“咸菜保”。基层政府难以克服“形式主义”倾向和“政绩工程”动机，新农村建设投入很大，但群众满意率却不是很高。
　　3．区域失衡难改变
　　不发达地区因为经济基础差，底子薄，基础设施和公共事业明显落后，总体投入明显不足。虽然宁波市政府财政转移支付倾斜于不发达地区，但农业税免征后乡镇财政陷入困境，村集体经济因地处偏僻难以发展，基础设施建设和公共事业发展资金供给严重不足，有的村庄整治还没有完成。宁波村域间基础设施和公共事业发展水平的差别很大。
　　4．维护投入难到位
　　农村基础设施使用率高、损耗大，需要经常维护。但政府投入一般只管前期建设，建成之后集体所有，由集体管理。而集体所有制下的产权不分、权责不明的体制缺陷则容易导致对公共基础设施的维修和管理的投入乏力，农村基础设施日常维护、后续投入资金不足。目前，宁波许多农村基础设施处于无人、无钱管理和维护的状态，除了权属明确的有线电视、电信网络外，其他归属于集体公共所有的电网、水网、农田水利设施、文体设施等则没有稳定的维护经费，缺乏专人日常维护。
　　5．农民主体地位难体现
　　由于公共产品“联合供给”和“联合消费”特性和经济人理性与自利性，如果一种规则不能为单个成员提供一种额外收益(或单独施加惩罚形成负收益)，那么整个社会就会面临集体行动的困境而导致集体理性的缺失，公共产品就很难被提供(奥尔森，1995)。土地联产承包尤其是20世纪90年代集体企业改制后，宁波农民一直各自为阵，呈典型的“散沙”状，自立自强意识强，集体意识日益淡薄，农民对公共事务出现明显的“集体行动的困境”。而近年来政府主导的新农村建设一直也是“从上而下”的，虽然政府在发展战略中确定农民为新农村建设的主体，但是，由于顾及农民对以往乱摊派乱收费的抵触，一些地区以集体财务资金替代农民“集一点”部分，从基础设施建设和公共事业的决策到出资或出劳，到监督评价、管理维护，农民参与度不高。
　　国内外实践经验表明，农村基础设施和公共事业供给短缺并不是完全由建设资金不足而导致的，它与相关的体制安排、政策供给与制度建设密切相关，与农村基础设施建设过程中的整个治理机制相关。要实现宁波社会主义新农村率先示范建设和宁波经济持续领先发展，加快宁波现代化进程，就要在总结已有经验的基础上，构建一种适用于农村基础设施决策、筹资、建设、使用、管理与维护各环节的具有激励力度的治理机制，这是宁波当前农村公共事业发展的首要任务。
　　三、多中心的基础设施和公共事业发展模式的构建与完善
　　根据经济学原理，基础设施和公共事业也称公共产品或服务(以下合并称公共产品)，前者是指大型农田水利设施、防洪设施、义务教育校舍、乡村卫生院、乡村文化站、广场绿地、农民文化健身运动设施、农业技术推广设施、水电农村电气化建设项目、代燃料水电站、污水处理工程、垃圾处理工程、一般农村公路以及承担着排涝、灌溉的电力排灌站等均属于农村基础设施等公共物品；后者主要包括教育、科技、文化、卫生、体育、基础设施、社会保障和环境保护等服务。公共产品分纯公共产品和准公共产品，纯公共产品因非竞争性和非排他性，其投资不具经营性，宜由政府提供，而政府单一主体提供纯公共产品时往往存在着产权不明、责任不清、权力滥用、效率低下等问题。准公共产品具有一定的可经营性，私人经营效率更高。
　　“多中心治理”机制(根据迈克尔?博兰尼等学者所提出的“多中心”理论得出)，即由多个权力中心和组织机制治理涉及广泛的公共事务，提供涉及广泛的公共服务。公民的广泛参与和公私部门、公共部门与公民之间的良性互动与精诚合作，可以提高治理效率、增加效益、提升政府治理和公共服务的合法性并缓解政府治理的压力。宁波“政府主导、农民主体、社会力量参与”的农村基础设施和公共事业发展模式某些方面体现了“多中心治理”理念，但要解决当前面临的新的难题，发挥“多中心治理”效果，以便更有效地筹集资金，更好地完成农村基础设施的设计、建设、使用、管理与维护等各个环节，还需深入探索构建和完善“多中心”决策、供应、监督评估机制，进一步发挥民营企业和农民在公共事业发展中的主体作用。
　　1．建立健全“多中心”决策机制
　　公共产品的“多中心”决策机制是落实决策“政府主导、农民主体、社会力量参与”方针的保证。政府主导不是政府包办代替，也不仅仅指政府是发起人，宣传、教育、引导是“主导”的重要内容，政府与参与企业、村域内企事业单位、农村自治组织与村民等多种治理主体之间是良性互动和制约关系。“农民主体”和“社会力量”参与不仅仅是具体某项基础设施或公共事业的建设决策，也不仅仅局限于需要集体和农民出钱的项目，而应该覆盖战略、规划、项目及项目实施各阶段，还应包括从农田基本建设到文体生活设施，从道路硬化到社会保障等各项决策，既包括“一事一议”项目，也包括政府或社会捐赠全资项目和企业承揽建设项目。主导、主体、参与是全方位的，是相伴相生的。建立健全“多中心”决策机   制，应注意以下几点：
　　首先，应将最大限度地满足广大农民群众的需要作为决策的出发点和目标。项目立项决策应从战略的角度，着眼于农村长期的发展和农民的长远利益，以充分了解农民的需要为基础和前提，“一事一议”不是唯一的决策方式，“自下而上”不是唯一的决策顺序，但这种过程是必不可少的。
　　其次，政府应让农民和社会力量(如结对企业、专业机构等)参与到村庄的战略决策和规划的制定中来。例如，“新村”的战略规划、建设计划应该有专业机构的参谋以提高其科学性；应让农民讨论或向农民通报，以减少目前的违规建设，避免将来重建的纠纷和建设资源的浪费。
　　再次，应遵循科学决策程序，公开决策过程。科学决策是一个包括确定目标、调查研究获取信息、设计论证多种方案、方案评价选择和信息反馈修改等程序在内的专业过程，程序是决策科学的基础，公开是决策科学的保证，是政府、参与企业、村域内企事业单位、农村自治组织与村民等多种治理主体之间的互动的前提。如政府和专业机构应与农民共享其所获得的资料信息及备选方案，降低“一事一议”失败率；又如建设项目公开招标及过程公开有利于提高政府的公信力，加强政府的主导作用，提高农民和社会力量参与农村建设的积极性。
　　2．建立健全“多中心”供应机制
　　政府、企业以及非盈利组织在公共产品提供过程中都有各自的优势。健全的“多中心”的公共产品供应机制，应充分利用市场机制，充分调动各类资金供应主体的投入积极性，根据宁波地区及具体乡村的具体情况，因“项目”制宜融资，保证基础设施建设和公共事业发展的需要。
　　首先，对于外部性显著、缺乏排他性和盈利性的公共产品如大型基础设施建设与维护、社会保障项目的投融资，要建立财政直接投入、完善转移支付、统筹土地出让金收益等机制提高乡镇财政分成比例，加大政府投入。可根据乡村的具体情况，安排政府出资的数额和比例。如对于资金缺口较大的落后地区，应除加大政府转移支付力度加大投资额外，还应按照农民或集体出资的多少相应增减财政奖补和社会捐赠的力度，以调动农民参与公共事业发展的积极性和主动性，提高“一事一议”机制的有效性(韩国经验)，建立纯公共产品供给的激励机制，以更有效地筹集资金。而对于集体经济和工商业经济较发达的村庄则可以集体出资和企业捐资为主。
　　其次，对于有一定可经营性的准公共产品的供应，如大型基础设施(水、电、环保、新村房产等)的建设、管理、维护，小型水利、公共交通、医疗卫生等设施的投资等，政府应甘于充当社会管理者，准予民营企业进入，执行公开招标和同等条件结对企业优先的原则，交由企业经营，从而最大程度地实现农村基础设施建设的市场化(企业与市场加入农村基础设施的直接生产与运营)，更有效地完成农村基础设施的设计、建设、使用、管理与维护等各个环节。
　　再次，引导“村企结对”向“村企融合发展”深化，充分发挥民营企业在家乡公共事业发展中的作用。大量实践经验证明，明星企业能造就明星乡村。宁波是民营资本发达的地区，民营企业家在公共产品供应中兼具“社会”和“村民”双重角色，有参与家乡建设的内在要求和潜在利益。因此，既要营造民营企业回馈家乡的社会氛围，激发民营企业的社会责任意识，也要形成政府、家乡公众和传媒舆论对民营企业的社会责任义举的回馈意识，满足企业尤其是企业公共关系的需要，鼓励民营企业及民营企业民间组织与村庄组成类似于慈溪宗汉“庙山式”、余姚“小路下村”的新农村建设联合体。边远落后乡村的公共事业发展尤其要注意发挥民营企业的供给作用，应利用相对丰裕的土地和劳动力资源，深化土地使用权的流转改革，运用税收、融资等优惠政策鼓励民营企业投资现代、高效、生态农业，在企业壮大的同时，实现村庄公共事业、农民收入和企业发展的“互利双赢”。
　　3．建立健全“多中心”监督评估机制
　　作为公共产品的基础设施投资大，又是政府主导工程，是最容易滋生腐败和豆腐渣工程的“民心工程”，必须建立健全“多中心”监督评估机制，实现多元主体相互制衡。
　　首先，要充分发挥群众监督作用。各项事业和工程要主动接受广大农民群众的监督，做到公共资金和资源的来源与使用全面公开，操作过程透明。应建立农民反馈信息的绿色通道。
　　其次，要优化上级政府监督。第一，要完善公共事业发展绩效评估指标体系，增加质量、效益、生态等指标，将评估指标覆盖到基础设施和公用事业等公共产品或劳务生命周期，使之科学化、全面化。第二，要健全公共事业发展的绩效评估制度，建立并完善评估程序，健全评估结果运行机制、合理的评估申诉机制。第三，建立财政资金和社会资金使用的问责制。
　　再次，要引入第三方专业机构的权威监督。第三方专业机构应该是监督基本执行机构，受上级政府(主要投资者)、其他投资者(如捐赠者)、受益者村民等监督主体的委托，全面监督基础设施建设、管理、维护、使用全过程，向投资者和村民负责。
　　此外，还要适时发挥政府审计、民主党派、政协人大、新闻媒体等监督主体的作用，建立多层次、多渠道的监督体系。
　　4．培训和塑造“主体”
　　农民作为多中心治理机制多元主体的核心一员，其参与度的高低直接影响着农村基础设施建设和农村公共事业发展的效率，影响公共产品供应的可持续性。提升农民的参与度是落实农民主体地位的核心和关键，而提升农民的参与度首先要提升农民的参与意识，提高农民的表达能力、议事能力等参与能力。农民培训是提高农民参与意识和参与能力的途径，更是公用事业的重要组成部分。比较来看，我国对农民教育培训的途径、方式方法有限，宁波对农民的教育培训投入也非常有限。农民教育培训除了要继续加大专业技能培训、创业培训，提高农民的就业能力外，还要特别加强对农民的综合素质的培训，拓展农民的视野，培养农民的思维和表达能力。要通过各种方式，提高农民社会化程度和组织化程度，使农民尽快摆脱在市场竞争及社会活动中的弱势地位，充分发挥其在新农村建设中名副其实的核心主体作用。