2018探讨土地征收中公共利益的界定

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　　 摘 要：何为“公共利益”？如何界定“公共利益”？这是近年来农村土地征收中的焦点问题。随着中国城市化、工业化进程的加快，大量的农村土地转化为非农业用地，失地农民数量急剧增加，引发了大量的冲突和社会矛盾，而导致各种冲突和矛盾的深层原因在于公共利益被泛化，使政府在征地过程中经常出现滥用征收权、征地范围扩大化以及侵害农民权益的现象。要保障农民的权益，必须明确地界定公共利益的范围。通过探讨公共利益的内涵、界定方式及界定主体，最后对公共利益界定的立法程序提出建议。
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　　 关键词：失地农民；公共利益；立法
　　 中图分类号：F293.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）33-0137-03
　　
　　 一、公共利益的含义
　　 《物权法（草案）》第四稿第49条规定，为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收征用单位和个人的动产和不动产；但应按照国家规定给予补偿，没有国家规定的应该给予合理补偿。《物权法（草案）》第六稿对此几乎没作变动。《宪法》第10条第3款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”1998年施行的《土地管理法》第2条第4款进一步明确规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》、《宪法》和《土地管理法》都明确规定了征收土地的前提必须是为了“公共利益的需要”。 但是，法律至今未对公共利益的范围及判断标准作出明确的规定，更谈不上对公共利益的解释。仅从字面意义而言，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，《牛津高级英汉双解词典》中，公共利益是指“公众的、与公众有关的或成为公众的、共同的利益”。这一概念中，对“公众”范围的界定是应采用地域标准、人数标准还是其他标准学术界一直未有定论，而“利益”这一涉及主体价值判断的概念应具体包括哪些内容也是不确定的。正是因为“公共”的不确定性与“利益”的不确定性，导致各学科至今未能给“公共利益”作出一个明确的、具体的解释。
　　 笔者以为，“公共利益”一词包括两个要素：一个是“公共”，另一个是“利益”，下面从这两个要素来分析究竟什么是“公共利益”。所谓“公共”，显然是指很多人。那么这个“公共”的范围到底有多大呢？显然不能一概而论，我们只能结合具体的事项来说明“公共”的范围，所以界定“公共”的范围，必须结合具体的事项，这是我们在界定“公共利益”时首先要明确的。另外，什么是“利益”？一个事项是不是属于“利益”，应该由也只能由当事人自己去判断，这是我们界定“利益”时最为重要的一点，即特定的事项是不是属于“利益”，必须由该事项所涉及的人来决定。所谓“利益”，简言之，就是对人有利之事，它的核心并不是“事”，而是“人”，因为对这一个人有利的事，对另一个人可能是无利的。
　　 至于“公共利益”，我们就要看在某一事项所涉及的众人中，是不是有多数人对该事项表示认可。如果得到多数人的认可，该事项则属于“公共利益”；反之，如果在某一事项所涉及的众人中，有多数人对该事项不认可，则该事项必不属于“公共利益”。至此，公共利益的内涵已经很清楚了。所谓“公共利益”，必须要与公共决策结合起来，公众认可之事就是公共利益，公众不认可之事就不是公共利益。
　　 经过以上分析，笔者得出以下两个结论：第一，什么是公共利益，属于事实判断问题，必须结合具体的事项，由该事项所涉及的公众来决定，在立法时对哪些事项属于公共利益进行事先列举是不可能全部周延的。但是在当前中国公共决策机制不健全的情况下，对公认的属于公共利益的事项进行列举有助于限制政府的不正当决策。第二，哪些事项属于公共利益，不需要单用立法来说明，最重要的是完善中国现行的公共决策机制。如果各级政府在作出一项决策时，能够将有关的信息完整、准确地告诉群众，能够真正地征询群众的意见，真正得到多数群众的同意，就一定能促进公共利益的实现。
　　 二、公共利益的界定
　　 （一）公共利益的基本特征
　　 1．公共利益的非营利性。非营利性是指任何公共利益服务的提供者不得从中赚取好处。如果一项事业是以营利为目的的，即使该项服务客观上有助于社会公共利益总量的增进，也不能作为“公共利益”来认定。
　　 2．公共利益的客观性。正如前文所述，公共利益不是虚构体，也不是个人利益的简单叠加，它是从个人利益中分离出来的、与公众利益密切相关的一种独立的利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，而公共产品和公共服务是其主要的现实的表现形式。
　　 3．公共利益的公共性与社会共享性。自有人类社会以来，公共利益就客观存在。较个体利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的特点，即具有很强的社会共享性，而不是特定的、部分人的利益。从公共产品的非竞争性和非排他性来看，一个使用者对某种物品的消费并不减少其他人对该物品的消费，同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。从这个意义上来说，其具有“共有性”和“共同受益性”两个特点。
　　 4．公共利益的动态性。公共利益应该先是―种与历史同步演化的理念，然后才是现实的物化表达。毛雷尔（2000）就认为，“公共利益”并非恒定，而是随着时代的发展而发展，并且在其所处的时代中充满冲突。在土地征收中，公共利益的内涵会在不同农村发展阶段随着经济和价值观念的转变而不同。随着公民社会在中国的日趋建立，土地征收中公共利益具有具体化和对象化的趋势，甚至在某种特殊情况下，一些具有特定受益人的事项也可能属于公共利益的范畴。譬如，过去不承认私有财产神圣不可侵犯，在个人利益与集体利益发生冲突时，必须把集体利益放在首位，但随着民本思想日益深入人心，个人利益也将在土地征收中受到重视，并最终得到承认。
　　 5．公共利益具有可实现性。公共利益是直接的实质利益，即公共利益是现实存在的或者在一定时期内通过努力是可以实现的既得利益，而不是虚无的或纯精神领域的抽象利益，不存在不能落实为个人利益的国家利益或社会的集体利益。
　　 （二）公共利益的界定主体
　　 通过上述对公共利益特征的分析，我们可以清楚地看到要单纯从主观的角度清晰地界定公共利益是非常困难的。因此，需要有更多的客观性、程序性的标准来对公共利益进行界定，并且此时由谁来界定公共利益就显得尤为重要。纵观世界各国法律对公共利益的界定主体的规定有以下三种：第一种是由立法机关通过立法程序来界定，具体表现为立法机关确立公共利益的概括性条款；第二种是由行政机关通过行政程序来界定，现实中大量的实务运行过程也正是由其来行使的；第三种是由司法机关综合各种情况对公共利益作出判断，一般主要是在处理具体涉及公共利益的个案。从理论和实践上来看，对于公共利益的界定，立法、行政、司法主体都无法单独有效地行使，而应由三机关相互配合、共同行使。立法者只能对此做出概括性的规定，具体的判断标准则由行政机关来行使，唯有在出现纠纷和冲突时，法院才予以介入，对两方各执的理由进行判断，确定争执的问题是否属于公共利益。
　　 （三）公共利益的界定标准
　　 立法机关要正确界定“公共利益”，须遵循以下四项基本标准：
　　 1.具有“公共性”。如前文所述，较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点，同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。
   　　 2.具有合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则（或者比例性原则）：要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡；对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡；对实现公共利益的不同方式加以权衡。通过这些权衡，最大限度地避免因小失大。
　　 3.具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益的界定基于广泛的民意之上。
　　 4.体现公平性。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。
　　 （四）公共利益的界定方式
　　 如何依照上述标准正确地界定公共利益？这是一个界定方式的问题。各国法律中均对公共利益给予界定，其表述方式可分为三种：一是概括式，即在宪法和与土地有关的法律法规中仅原则性地规定“只有出于公共利益的目的才可以行使征用权”，但对到底哪些属于公共利益的范围却未加明确界定。如澳大利亚、加拿大、美国等；二是列举式，即在与土地征用的法律中详尽地列出那些公共利益的情况才能行使征用权，最典型的有日本、韩国、印度等国；三是折衷式，从追求完善与理想的立法境界而言，很显然列举式的立法模式是值得采用的。折衷式的立法模式是近现代成文法在立法技术上近于成熟的表现，既可克服列举式的僵化，保持法律的灵活发展性，又可克服概括式的高度不确定性，使法律便于操作并能控制日益膨胀的司法专断与行政恣意，因而是可取的。
　　 通过上述分析，笔者认为《物权法（草案）》第49条应作如下规定：为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位和个人的不动产或动产，但应以以下目的为限：（1）国防、军事设施建设；（2）公共安全；（3）抢险救灾及社会福利；（4）发展科技、教育、文化、艺术、体育事业；（5）公共卫生；（6）能源、交通、水利等基础设施建设；（7）城市基础设施建设；（8）环境保护；（9）文物古迹及风景名胜区的保护；（10）其他由政府举办的以公益为目的的事业，但征收征用个案中对公共利益的界定不具有规范意义。另外，设立一个排除条款，即明确排除哪些事项不属于公共利益的范围，如一般的商业性开发、高尔夫球场和大学城的建设等。
　　 三、公共利益界定程序的立法建议
　　 公共利益的概念由于具有不确定性的特征，我们无法从立法角度给出一个绝对适用的定义，但是对公共利益的基本含义、特征和大致范围进行界定应该说还是可能的，并且进一步明确这一概念的含义还是非常必要的。只有这样才能保证个人利益不受政府打着“公共利益” 的旗号肆意侵犯，才能真正实现对人权的尊重和保障。
　　 笔者认为，有必要从以下几个方面建立公共利益界定的立法程序：
　　 1.应明确为了公共利益行使征收征用权的主体必须是国家，并明确为相应层级的政府。中国宪法规定国家根据公共利益需要行使征收征用权，在物权立法中则将其进一步明确为县级及县级以上政府有权决定征收征用土地。实践中往往由国家授权有关机关来实施，对此，立法应明确授权范围，无法定授权者不得实施征收征用。
　　 2.要建立公开的公民参与机制。以公共利益为由采取强制征收、征用等特殊行政措施，会影响到公民的基本权利，因此必须做到决策和执行过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听政权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序性权利和民主权利的有效行使。立法应规定在征收征用前必须进行听证。听证会至少应有政府、利益受损方代表、独立的相关专家代表三方主体参加。政府主张征收征用是为了公共利益的需要应承担举证责任，若利益受损方对听证结果不服的，有权向决定征收征用政府的同级法院提起行政诉讼。当然，在抢险、救灾、战争等特别紧急的情况下征收征用的，无须举行听证，但事后应说明情况并依法给予合理补偿。
　　 3.要建立公平的补偿救济机制。公共利益的实现经常是以其他公共利益和个人权利的减损为代价的，而有权利损害必有救济，因此给予减损人以得失相当的补偿是正当的。这不仅是公平正义的社会价值观的体现，也是现代法治的基本精神。相对于“正当补偿”、“充分补偿”、“适当补偿”等提法，“公平补偿”强调的是“等值补偿”或“不低于市场价值的补偿”，它既使公民个人的权利损害降低到最低限度，也不至于因为个人利益而阻碍公共利益的实现。
　　 4.要建立完善的监督制约机制。征用权是政府所特有的一种权力，然而，凡有权者都易于滥用权力，这是万古不易的经验。并且，在现有法律体制下，对公共利益的解释实际上已成为行政机关的自由裁量的权力，根本不容他人置喙，失去监督的公共利益代表者就不代表公共利益。因此，必须对公共权力进行有效的监督制约以防其假借“公共利益”之名越权和滥用公共权力损害公众的合法权益。
　　
　　参考文献：
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　　[2] 刘贺.究竟什么是公共利益[EB/OL].http://hi.baidu.com/lawyeraaa/blog/item/c6d9ce24a069ae328744f9a2.html，2007-04-05.
　　[3] 袁曙宏.公共利益如何界定[EB/OL].http://www.ahfzb.gov.cn/content/news_view.php?id=2120&ty=57，2005-08.
　　[4] 张冬云.论公共利益的界定――兼评《物权法(草案)》第49条[J].社会科学研究，2007，(2):86.
　　
　　Explore the Definition of Public Interest in the Process of Land Acquisition
　　
　　LI Zhan
　　（Nanjing University，Nanjing 210093，China）
　　Abstract:What is the “public interest”? How to define the “public interest”? This is a main issue in the process of rural land acquisition in recent years.As China’s urbanization and industrialization speed up the process，a large number of rural land change into non-agricultural land，the number of landless peasants sharply increase，giving rise to a large number of conflicts and social contradictions.The reason leading to various conflicts and contradictions lies in the fact that the public interest be generalized and land acquisition compensation mechanism is extremely unreasonable.To protect the rights of landless peasants，we must clearly define the scope of public interest and improve China’s land requisition compensation mechanism.In this paper，through explore the meaning of public interest，the methods of defined and the main body of defined，at last，put forward the recommendations for the public interest as defined in the legislative process.
　　Key words：landless peasants；public interest；legislation
　　
　　[责任编辑 陈凤雪]