2018浅论中国的环境法制建设

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　　 摘 要：保护环境和合理利用自然资源，是实现人类社会可持续发展的前提和关键。随着中国现代科技的进步和经济的发展，它在给人们带来丰富的物质文化生活的同时，也带来了许多环境问题。就中国环境问题的成因进行初步探讨，并提出一些合理化的建议，以期不断完善中国的环保法，更好地为经济建设和社会发展服务。
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　　 关键词：环境；环境问题；环境法治
　　 中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）33-0085-03
　　 环境是相对于某一中心事物而言的。与某一中心事物相关的周围事物称为这一中心事物的环境。相对于人类而言，环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物等”。它既包括生活环境，也包括生态环境。环境问题可分为两类，地震、火山、泥石流等自然灾害是第一类环境问题，而“由于人类活动作用于人们周围的环境所引起的环境质量变化以及这种变化反过来对人类的生产、生活和健康所产生的有害影响的现象”是第二类问题，本文中所要阐述的是第二类环境问题。
　　 一、环境问题的产生和中国环境问题的现状及原因分析
　　 （一）环境问题的产生
　　 环境问题自古有之，它是随着社会生产力的发展而产生发展的，依据历史时期的不同，我们可以把环境问题分为两种，一种是传统意义的环境问题，主要是指工业革命以前人们对自然资源的不合理开发、利用所导致的环境破坏和资源浪费。另一种就是现代意义上的环境问题，它是指工业革命之后，随着工农业快速发展和城市化，除了上述自然资源的破坏加剧外，也引起了“三废”（废气、废水、废渣）污染、噪声污染、放射性污染和农药污染等更为严重的环境问题。
　　 （二）中国环境问题的现状及原因分析
　　 1.中国环境问题的现状。当前环境的污染和破坏已发展到威胁人类生存和发展的世界性的重大社会问题，人类面临的环境问题主要有三类：一是全球性的大气污染，如“温室效应”、臭氧层的破坏和酸雨；二是大面积的生态破坏，如大面积的森林被毁、草场退化；三是突发性的严重污染事件，如2010年5月美国墨西哥湾漏油、2011年3月日本福岛第一核电站因地震导致核泄漏等。
　　 针对中国而言，生态环境日益呈现出恶化趋势：大气污染居高不下，水资源持续短缺，水土流失加剧，水质污染明显加重，土地退化和耕地占用严重，森林减少，草原退化、沙化面积不断加大，自然灾害发生的频率加快，污染事件不断增多……突出的现象是：全国城市居民正呼吸着悬浮微粒浓度日均值比国际标准高出10倍的污浊空气；全国酸雨覆盖面积已占国土面积的29%，仅此一项每年造成的经济损失就达140亿元；全国七大水系近一半的监测河段污染严重，86%的城市河段水质超标；全国有2/3的城市居民生活在超标的噪声环境中，工业固体废物和生活垃圾已累积70亿吨，水土流失面积已达150万平方公里，受污染耕地达1.5亿亩以上。另外，1998年6月中旬中国发生的特大水灾以及2008年1月下旬在中国中南部地区发生的特大暴风雪，都给国家和人民群众造成了巨大的经济损失，这都与环境遭到破坏有很大的关系。
　　 2.中国环境问题的原因分析。（1）经济发展引起的环境问题恶化。经济体制的改革，大大解放了生产力。为促进经济快速增长，有的地方对资源开发无计划、无节制、乱采滥伐、破坏严重；有的地方背后甚至喊出“宁肯毒死，不能穷死”的荒唐口号，上马一些高能耗、重污染的项目；有的工程项目因种种原因，导致人为拆毁、垮塌、重复建设的现象时有发生，对生态环境造成很大的破坏；还有的为了所谓的经济发展，不惜耗费大量的人力、物力、财力，大搞“面子工程”、“亮化工程”等等，这都对当地环境造成了一定的污染和破坏。（2）环境影响评价质量亟待提高。有些环评单位不坚持科学评价，不敢以客观的事实和科学的数据说话，评价结论含糊不清，模棱两可，将项目的环境可行性与否的结论推给审批部门，甚至极个别的环评单位弄虚作假，编造、伪造数据，或者隐瞒事实，严重影响了环境影响评价制度的落实，使之流于形式。（3）环境问题与人口有着密切的联系，因中国人口众多，由此引发了一系列的环境问题，如生活垃圾数量庞大，生活污水与日俱增，而无害化处理设施建设滞后；根据公安部最新资料，截至2010年11月25日，中国机动车保有量已达1.99亿辆，由机动车引发的污染不容忽视；另外，在用电、水、油、气、煤、纸张、一次性木筷、废旧农用薄膜、包装用塑料膜、塑料袋、一次性塑料餐具等等方面，都存在着惊人的浪费，对环境造成了严重的污染和破坏。（4）公众环保意识普遍较差。目前，大多数人对于中国环境问题的客观状况缺乏一个清醒的认识。有的认为环境保护是政府的事，与个人关系不大；有的认为个人应参与环保，但因对自己要求不严，经常不了了之；有的认为环境污染主要是大企业、大公司造成的，个人对环境的影响非常小等等不正确的认识。（5）突发事件引起的环境污染。“1998―2002年这五年，中国重特大环境污染事故发生了387起，2003―2007年中国发生重特大环境污染事故90多起。”这是北京大学环境法学教授汪劲的统计数据。特别是近几年来，国内也发生了很多突发性的污染事件，如2007年太湖蓝藻事件、2011年6月渤海湾漏油事件、2011年8月云南曲靖铬渣污染事件等等。（6）外资企业引起的环境污染。由于中国境内较为宽松的环境质量标准，20世纪六七十年代，一些国外污染行业将其生产地转移到中国，这也就是发展中国家通常会面临到的发达国家环境寻租的问题。有数据显示，日本污染产业在外国投资中有2/3在东南亚和拉美，欧盟在中国的投资行业中20%属于污染密集型。
　　 二、对中国环境法制建设的几点思考
　　 环境法制建设是一项系统工程，其中涉及到社会生活的方方面面，为更好地保护中国的环境资源，让环境不再哭泣，还人民群众一个适宜的生存环境，在此笔者就对中国的环境法制建设作以下几点思考：
　　 （一）立法观念的转变与立法实践的加强
　　 中国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范畴依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。事实上，环境保护不仅包括对已有污染的治理，还包括对现有环境的保护。各地在发展地方经济时，要逐步走出“先污染后治理”的老路，积极实现“预防为主，防治结合”的新型环保路线。
　　 地方环境立法在制定时，也必须坚持强化环境管理，突出重点，生态环境和生活环境一盘棋的指导思想，统一考虑，坚持为环境管理服务，以环境保护为环境立法的重点，具体说来，有如下原则：（1）坚持可持续发展的指导思想，所谓“可持续发展”，即“满足当代人的需要，又不危及后代人满足其需求的发展”。它的核心是发展，其重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。这就要求人们改变传统的生产方式和生活方式，改变人类对于自然的态度，在开发和利用自然资源的同时，必须注重对环境资源的保护。当然，实现可持续发展必须以法律作为保障。（2）改变地方政府成绩考核的GDP导向，把环境保护作为干部政绩考核的重要内容之一，促使地方政府积极协调好经济发展和环境保护的关系，及时公开环境信息，对影响公众环境权益的政策和立法建议、规划与建设项目，要充分听取专家及公众意见，做到科学决策，使二者之间达到高度的和谐统一，造福一方百姓。（3）强化污染责任制原则，谁污染谁治理，地方立法应将国家立法中污染者责任具体化、明确化。在责任承担上，唯有让污染企业为自己污染环境的行为付出高昂的代价，才能引起他们对环境保护的足够重视。另外，对于那些严重违反环保法的规定，造成重大环境事故的单位或个人，应当依法提交司法机关追究其刑事责任，而不能“以罚代管”，偏袒或放纵相关责任主体。（4）健全环境监管体制，坚持和完善环保部门统一监督管理，有关部门分工负责的环境管理体制；建立健全“国家监察、地方监管、单位负责”的环境执法监管体制；国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，协调解决跨省域环境问题，督促检查突出的环境问题；地方政府对本辖区环境质量负责，组织完成污染防治和生态保护任务；法人和其他组织负责解决自身的环境问题。
   　　 （二）建立环境公益诉讼制度
　　 环境公益诉讼制度，是指根据法律的授权，一切单位或个人都有保护环境的义务，并有权对污染或破坏环境的单位或个人进行检举和控告，由法院追究违法者责任的诉讼制度。那么，谁适合作为环境公益诉讼的第一顺位原告呢？笔者认为，环保部门是最适合的主体，首先是其职责所在；其次拥有其他主体无可比拟的专业人才、设备等环保资源，同时，也可支配财政资金而具有承担诉讼成本的能力。另外，在没有适当主体或现有主体无法行使环境公益诉权时，检察机关可作为最终的原告提起环境公益诉讼。
　　 （三）加大法律监督和完善执法环境
　　 由于中国实行环境保护行政主导，权力相对集中，行政部门自由裁量权较大，因此法律监督尤为重要。我们知道，法律监督则是使法治在法律状态各个阶段得到有力保证的重要法律措施，一个国家如果没有严格有力的法律监督，也就没有法治。严格依法行政，严肃查处环境违法行为，对执法人员的不作为、胡作为、渎职的，要依照规定严肃处理，以期不断完善中国的执法环境。
　　 （四）公民环保意识与守法观念的加强
　　 如果没有公众的普遍环保意识和守法观念，再完善的环境立法也仅仅是纸面上的东西，因此要求各级政府要积极宣传当前中国的环境状况，提出环境保护的重要性、迫切性，倡议大家节能减排、低碳生活，积极加入到“人人参与环保，共建美好家园”的活动中来。
　　 （五）对环境构成物的物权归属思考
　　 森林、山岭、草原、荒地、水资源等自然资源是构成环境的主要方面，在中国，这些财产所有权都属于国家或者集体所有。尽管法律明确规定使用人“有管理、保护、合理利用的义务”，但使用人往往为了追求更多的经济利益而逃避这种义务。例如中国为了保护环境而实行的“退耕还林”政策与“休渔期”政策，这显然会减少农民与渔民的收入，若政府对他们没有补偿，势必影响政策的贯彻执行。“私人的物品往往受到最大可能的保护，笔者认为，中国人往往有珍惜自己财产的传统，给予私人更长的承包期，相信人们会从自身的长远利益出发，对环境资源做到最大限度的保护。在这样的基础之上，政府再加以宏观调控，效果应该是非常明显的。
　　 （六）运用一系列的经济手段将市场机制引入环境立法
　　 所谓市场机制，是指通过价格手段对资源进行配置，使资源流向最需要的地方，争取最高效率地使用有限的资源。在环境立法中引进市场机制，就是利用法的规范性与强制性功能，对各种可能产生污染的企业在源头进行有效的控制，从而达到协调环境保护与经济发展的关系。
　　 1.引入税收机制，政府征收一定的环境税，又称绿色税收，主要可分为排污税和产品税两种。前者主要是针对污染企业，从污染源头、污染行为进行控制，如造纸、化工、冶炼等等。产品税主要针对那些可能造成污染的产品，如塑料制品、一次性电池、石油、碳、煤等。
　　 2.引入收费机制，主要是对企业排污进行收费，通常是拟定排放标准，超过一定标准则收取一定费用。另外，合理确定生活污水、垃圾处理等收费标准，鼓励社会资本参与污水、垃圾治理等基础设施的建设与运营；鼓励污染治理产业化，培育市场化运作机制。
　　 3.引入排污权交易制度，主要是通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品那样买入或卖出来进行污染排放控制。政府先要设定某区域内的总量调控，对该地域或空间内可容纳的最大排污总量面向企业进行分配，在初始分配后允许企业进行排污权交易，这样通过市场手段将排污权从治理成本低的企业流向治理成本高的企业，最终实现社会以最低成本减少污染物，从而使环境资源得到最有效的利用。
　　 4.押金制度是指通过强制性的措施，使消费者在购买商品时，凡涉及有玻璃或塑料等容器（或包装物）时，在商品价格以外预存一部分钱作为押金，待消费者退回这些容器或包装物，商家再把押金退回消费者。否则，其所支付的押金将不能退还。
　　 三、结束语
　　 为了我们及后代共同的利益，我们只有立足于本国环境现状的实际情况，去探索出一条适合中国的切实可行的法治化道路，加快环境法制建设的进程，不断完善中国的环保法体系，对中国的环境资源进行有效地保护，以求更有力的促进中国的经济发展，保障社会公众的利益。
　　
　　参考文献：
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　　[7] 低碳经济知识学习读本[Z]，2010.[责任编辑 陈丹丹]