2018关于村镇集体土地上农房登记的实证调查分析

6011150

　　一、当前农房登记的基本情况
http://
　　为了调查了解村镇集体土地上房屋登记实际情况，2009－2010年，相关部门成立调查小组，分赴安徽、广东、广西、四川、浙江、贵州、宁夏、山西、河南、福建、黑龙江、北京等地25个县进行实地调查，
　　在浙江、安徽、四川、广东、广西5省(区)的10县调查发现，有4个县(区)已经全面开展农房登记发证，有4个县(区)已开展农房登记发证，但发证面不广，还有2个县(区)完全没有开展农房登记发证。而在贵州和宁夏，在被调查的5个县受访政府管理人员中，有41.3％的人表示所在地区可以申请办理农房产证权；只有15.3％人表示所在地区未开展农房产权登记工作。此外，尽管总体规模不大，但四川都江堰市、安徽肥西县、广西武鸣县、浙江嘉兴秀州区等均开展了农房抵押业务。在经济相对发达的浙江、安徽、四川、广东、广西5省(自治区)，受访村民中有71.08％的人愿意申请办理，其中有69.07％的受访村民表示能够接受政府强制办理房产证，但农房实际登记发证率仅为24.42％，其中，宅基地证和房产证两证都有的比例仅为19.21％；而在经济相对落后的贵州和宁夏，受访村民中有44.1％的人愿意申请办理，其中有44.9％的受访村民表示能够接受政府强制办理房产证，但农房实际登记发证率仅为29.4％，其中，宅基地证和房产证两证都有的比例仅为14.5％。在河南新野县9个村，受访村民中只有34.64％的人愿意申请办理，其中有37.43％的村民能接受强制办理，但实际上农房登记已办证的比率仅为17.32％。
　　可见，尽管随着农民房屋产权意识的增强，农民对住房登记发证普遍具有较强烈的意愿，但实际上此类房屋登记发证的比例并不高――只有1／4左右。一般而言，农民办理房屋产权证的需求与经济发达程度成正比：在经济发达地区，农民办理房屋产权证意愿比较强，反之则相反。但房屋实际办证率与经济发达程度之间的关系却比较复杂：在经济发达地区，农房实际办证率不一定高，而贵州、宁夏2省尽管经济比较落后，但其村镇房屋实际办证率却高于经济相对发达的浙江、安徽、四川、广东、广西5省。
　　二、法律法规和政策对农房流转的限制是农房登记率较低的根本原因
　　现行政策和法律法规明确禁止城乡居民之间或者不同集体经济组织之间进行宅基地流转。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”，尤需注意的是，与国有建设用地使用权的有关规定相比，宅基地使用权中不含收益的权利。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)提出，加强宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007]71号)和《中共中央国务院关于切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》(中发[2008]1号)均规定，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。在农村宅基地上建造的住房与在国有土地上建设的城市住宅的两大基本不同点：一是住房具有保障性，即：由于宅基地使用权取得具有身份性、无偿性和严格的数量限制，因此，在其上建造的农民住房是农民居住的基本保障；二是房屋流转受限性，即：在宅基地上建造的农民住房，其流转范围实际上只能是本村集体经济组织内的其他农民，而且由于其保障性，这样的转移实际上也很难发生。在浙江、安徽、四川、广东、广西等5省(区)，受访村民中表示可以接受自己所在村的农房出售给非本村村民的比例为35.26％；在河南，这一比例为39.11％；而在贵州和宁夏，这个比例分别高达52％，可见相当数量的农民持一种开放的心态看待农房流转问题。但是由于目前法律法规和政策的限制，导致宅基地使用权实际变动的可能性几乎不存在，作为物权变动规则的房屋登记对农房而言意义也大大降低，因此，农民无法从农房登记中获取现实的或潜在的经济利益。这就是为什么调查数据一方面显示农民对房屋登记具有较强的意愿，但另一方面农房实际办证率却很低的根本原因。
　　三、农村大规模违规建房存在是农房登记工作面临的首要困难
　　在经济相对发达的浙江、安徽、四川、广东、广西5省(区)，有24.4％的受访村民表示在本村还拥有其他住房，有37.13％的第二处房屋没有办理任何登记。在经济相对落后的贵州和宁夏，有19.4％的受访村民表示在本村还拥有其他住房，有71.1％的受访政府管理人员认为当地农村违规建房严重。在河南省新野县9个村，有45％的受访村民表示目前自己的农房面积可能超出批准面积，有86.36％的受访政府管理人员认为20％以下的农户存在违规建房情况。可见，无论经济发展情况如何，目前在农村一户农民有两套(以上)住房的比例高达20％～25％，目前在宅基地使用权的审批管理中，未批先建、多占宅基地的现象在总体上仍然比较严重。此外，农民通常在居住房屋旁搭建猪圈、工具房等，往往存在着房屋主体合法，但辅助用房违法的情况。这给农房初始登记带来了极大的困难。若以实际建筑进行登记，等于变相承认违规建房；若对少批多建部分不予以登记，则得不到农民的支持，几乎无法推动农房登记工作。
　　根据《房屋登记办法》的规定，可以申请登记的集体土地上房屋必须具备两个前提条件：一是依法建造，未办理任何审批手续、私搭乱建的违章建筑不能申请房屋登记；二是申请房屋登记的土地性质应为宅基地或者其他集体建设用地。与此同时，《房屋登记办法》明确规定了农房初始登记应当提交的相关法律文件，包括宅基地使用权证明、申请登记房屋符合规划的证明以及房屋测绘报告或者村民住房平面图等。在农民违规建房的各种具体情形中，对农民住房登记积极性影响最大的应当是未获得批准占用宅基地建造房屋以及超出批准的宅基地面积建造房屋。由于无法向登记机关提交必要的法律文件，违规建筑不能核准登记。因此，违章建设的农民面临的现实是：在住房没有流转需求或者需求不强的情况下，登记的实际意义不大；而在宅基地使用权取得管理不严、村集体也不追究的情况下产生的违规建房在登记时可能被取缔。显然，对于违章建设的农户而言，最合理的选择是不进行房屋登记，以便保留对违规房屋的居住和使用现状。
　　四、较高的农房登记成本制约了农房登记工作的顺利开展
　　对权利人而言，在物权可以自由流转或者在严格管理(例如强制登记)的情况下，与未来房屋在流转中产生的利益或者违法被查处的风险相比，登记成本会被忽略，对登记行为产生的抑制不明显。相反，当物权自由流转受到限制或者登记管理比较宽松(例如自愿登记)的情况下，登记成本就会被关注甚至放大，从而可能对实际登记行为形成抑制。就目前情况看，农民进行房屋登记确实存在成本问题，主要表现为登记费用、登   记提交的文件以及由于地处偏远登记不便等产生的成本。《房屋登记办法》并未具体规定登记收费标准。2008年国家发展改革委、财政部《关于规范房屋登记费计费方式和收费标准等有关问题的通知》明确规定，农民利用宅基地建设的住房登记不收费，只收取房屋权属证书工本费；房屋权利人在办理房屋登记时委托有关专业技术单位进行房产测绘缴纳的费用属于经营服务性收费，收费标准由省级价格主管部门商有关部门制定。由于测绘行业基本已经市场化，小规模、分散的农房测绘成本会大大高于城市房产测绘成本，在无政府补贴的情况下，测绘成本将成为农房登记的主要成本。在农房流转需求不大的情况下，会对农民房屋登记行为产生抑制。
　　对登记机构而言，由于农房办证具有量大、面广、点散的特点，同时历史欠账严重，工作基础薄弱，这决定了农房的登记成本远远高于城市房屋的登记成本。根据简单测算，即使不算测绘费，农房登记的现场勘察交通成本、资料审核、公告、制证、发证的成本至少在80元／件以上，但按照《关于规范房屋登记费计费方式和收费标准等有关问题的通知》的规定，农房登记只能收取农户每本权属证书10元工本费，根本不足以弥补登记机构成本支出。尽管一些地方政府给登记机构提供了一定数量农房登记经费或财政补贴，但由于经费或财政补贴是一次性的和临时救急性的，缺乏稳定的、可持续的经费保障机制，难以从根本上解决农房登记发证正常化所需的必要经费。而受体制和机制的限制，目前大部分登记机构都是自收自支的事业单位，登记成本是不得不考虑的重要因素，在无足够的财政补贴情况下，登记机构没有内在驱动力来大规模开展农房登记业务，对农房登记发证工作产生了潜在的抑制。
　　五、一些地方农房登记工作还缺少整体推进的合力和动力
　　宅基地登记工作还没有全面完成。按照《房屋登记办法》第83条、第86条的规定，农房登记必须提交宅基地使用权证明等文件。但长期以来，由于我国没有建立完整、规范的农村宅基地产权产籍管理制度，给目前大规模开展农房产权登记带来很大困难。在浙江、安徽、四川、广东、广西、贵州、宁夏等省(自治区)，只有50％～60％的受访村民中有宅基地使用权证，其中，相当多的村民表示自己的宅基地使用权证没有进行及时变更登记，持有有效宅基地使用权证的农户比例更低。有的地方近2年才开始启动办理宅基地证工作，比如四川彭山县、安徽肥西县等地；有的地方虽然上世纪90年代初已开始了宅基地登记发证工作，但各种客观原因导致后续工作停顿，旧证没有及时更换，新批宅基地也没有办证，比如广西武鸣、浙江嘉兴等地。毫无疑问，各地宅基地发证工作相对滞后制约了农房登记工作。
　　一些地方政府对农房登记工作持谨慎态度。大量农房确权登记以后，意味着以往被农民忽略的农房产权被突然公开化和明朗化。目前很多地方在城乡建设用地增减挂钩的强大利益机制的驱动下，纷纷推行农民集中居住，这需要拆迁大量农房。农房登记后，无疑会直接增加拆迁难度和拆迁成本，显然，地方政府推进农房登记的主动性和积极性在经济利益面前难以保障。
　　随着我国农村社会经济的快速发展以及农村深化改革发展深层次推进，农民越来越多主动或被动地参与到城镇化进程中，尤其是在经济发达地区农村或者城乡结合部农村，大规模的土地征用带来了农村土地的大幅度升值，农村宅基地和房屋的经济价值虽受法律法规和政策的限制却也逐步显现和放大，农民开始认识到房屋作为财产的重要地位，同时对宅基地使用权取得以及房屋流转政策的放宽具有强烈的心理预期，这使农民产生了较强的农房登记意愿。但由于心理预期与现行法律制度之间的矛盾和冲突，农民的真实登记意愿并没有完全转变为实际登记结果。当前外部环境的新变化又加大了农房登记工作的压力和不确定性。一是十七届三中全会《决定》明确农村集体建设用地使用权流转制度的改革，依法确认和保护房屋等地上建筑物权属愈显急迫；二是部分地方在推进“土地整理”、“宅基地置换”、“新农村建设”等工作时，缺乏保护农房物权的意识，强拆强建，大拆大建，集中安置，农民住房权益严重受损；三是当前扩大农村危房改造试点工程，农房建设资金来源多元化，除农户自筹资金外，还有中央补助和地方配套，部分农户对危改农房产权归属有所顾虑。基于上述，笔者认为，尽管农房登记还有诸多困难和压力，但在城乡经济社会一体化发展大格局背景下，尊重农民的利益、重视农民的诉求，是时代赋予各级政府及所有登记机构的历史任务，正视并逐步解决农房登记工作面临的困难，合力推进农房登记，刻不容缓。