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摘要：WTO协定序言及其附件GATT、SCM和GATS协定中均包含了与就业有关的劳工因素，除GATT第20条（e）的规定外，WTO缺乏保护劳工权益的直接条款。由于劳工权益保护直接条款的缺失和已有劳工因素没能发挥应有的作用，其所推动的贸易和投资自由化加剧了劳资双方力量的不均衡性，使“资强劳弱”格局日趋明显。其所加剧的国际竞争也在一定程度上阻碍了各国劳工标准的提高，不仅影响了发展中国家劳工权益的实现，亦影响了发达国家劳工权益的保护。WTO应探寻在多边贸易体制内保护劳工权益的有效途径。
/2/view-384528.htm
关键词：WTO；劳工因素；劳工权
贸易与劳工权的相互联系是当今世界贸易体制面临的最具争议性的问题之一。许多自由贸易的批评者认为，发达工业世界的生产者与来自于低工资和低劳工标准国家的进口产品竞争是不公平的[1]。与此相反，自由贸易的支持者通常将各国劳工标准的不同视为比较优势或劣势的合法来源，并认为低工资的竞争使发展中国家的工人们受益，是经济增长的一种重要要素[1]。这两种针锋相对的观点是目前将劳工标准融入WTO的支持者和反对者秉承的主要观点，他们都是从劳工标准对贸易之影响的角度来寻求支撑自己观点的依据。然而，从贸易对劳工权影响的角度探寻应否将劳工标准融入WTO的依据应更具说服力和合理性，因为贸易永远是手段而不是目的。因而，本文首先探讨了WTO中所包含的劳工因素，然后分析了WTO对劳工权益保护的影响，并在此基础上得出WTO应加强对劳工权益保护的结论。
一、WTO中的劳工因素
WTO协定及其附件并不像美国近年来所签署的自由贸易协定那样包含有劳工章（labor chapter）[2]。的确，“工人”这个词在WTO协定中甚至没有被提及，尽管其对国际贸易中的货物进行了精准的描述。虽然WTO各涵盖协定存在对劳工、就业和社会事项有限的关注，很难说存在一条有关劳工政策的共同的脉络。说明WTO法中与劳工有关的因素的最好方法是，指出各个协定中的具体规范。《马拉喀什建立世界贸易组织协定》序言第一段规定：“……应以提高生活水平，保证充分就业……为目的，……”其明确将保证充分就业作为自由贸易所追求的目的之一。为WTO对劳工权的保护奠定了宏观基础。
GATT中包含了几个与就业有关的条款，遗憾的是全部被人们所忽视。GATT第12条规定了对“避免生产资源的不经济使用”的适当注意义务。在涉及与收支平衡有关的保障措施时，GATT第12条又表示对实现和维持“充分和生产性就业”的国内政策的些许尊重。在GATT第四部分，社会进步的目标和经济进步的目标被并列在了一起。迄今为止，这些条款并没有产生任何重大的影响。另外，GATT第20条（e）“与监狱囚犯产品有关措施”的例外规定体现了ILO核心劳工标准中“消除一切形式的强迫或强制劳动”的精神。
就业在涵盖货物贸易的协定中也具有一定的作用。为了达到援引贸易救济措施的目的，进口产品对工资和就业的影响是裁定损害存在的一个因素。限制进口的保障措施应仅在防止或补救严重损害并便利调整所必需的限度内实施。然而，在实践中，由于“调整”这个词没有被界定，WTO并不要求政府采取措施保证雇主们（或他们的工人）寻求对全球经济的适应。
与补贴有关的WTO规则也包含了一些就业政策。其中一些规则支持就业政策，例如，在界定何时一项国内补贴对一个处于竞争地位的WTO成员国造成了“严重损害”时，SCM协定免除了为“避免严重的社会问题”而实施的一次性补贴。对于发展中国家而言，划定时间界限的“用于支付社会成本”的私有化补贴被排除于可诉补贴之外。对所有国家而言，一些用于农业培训服务的补贴被免除于消减承诺。其他一些实体性规范并不支持使用就业政策，例如，限制出口补贴的规范禁止减免针对出口产品所征收的“社会福利费（social welfare charges）”。对于国内补贴而言，当起诉国遭受罢工而影响其出口时，起诉国政府不能主张一国的补贴取代或阻碍了其向第三国的出口。最初，SCM协定免除了对遭受高失业率的落后地区补贴的纪律约束。但是此种免除已于2000年到期，因而高失业率不再是进行补贴的理由。
在GATS协定中，也有几个关涉就业的重要条款。GATS协定第5条之二体现了对某些“劳动力市场一体化协定”的尊重。GATS协定第5条第6段要求政府规定适当的程序，以核验外国专业人员的能力。GATS协定第7条第5段规定，只要适当，各成员国政府应与有关的政府间国际组织或非政府组织合作，以“制定和采用服务行业和职业实务的共同国际标准”。GATS协定禁止以数量配额或经济需求测试要求的形式，限制特定服务部门或服务提供者可雇用的、提供具体服务所必需且直接有关的自然人总数。另外，由于GATS协定所规定的四种服务贸易方式中的两种（过境消费和自然人流动）包含有人员的流动，劳动力市场对GATS协定非常重要。根据GATS协定《关于本协定项下提供服务的自然人流动的附件》，其涵盖了雇员的流动，但其不适用于影响寻求进入一成员就业市场的自然人的措施和在永久基础上就业的措施。尽管总理事会拥有GATS的授权，迄今为止，服务理事会并没有与国际劳工组织和国际移民组织就与自然人流动的解释和实施相关的就业和移民等问题进行磋商。不管相关条款如何解释，GATS协定可能会导致工人更大的跨国境流动，并且他们中的一些将永久的居住下去。
由此可见，WTO法中的一些条款确实与就业有关，可以说劳工因素在WTO法中已经存在，然而除了GATT第20条（e）外，WTO缺乏保护劳工权益的直接条款。
二、WTO对劳工权的影响
由于WTO缺乏劳工权益保护的直接条款，并且其已蕴含的劳工因素因被忽视而没有发挥应有的作用，其在推动贸易和投资自由化，增进世界整体福利同时，也对劳工权益保护产生了以下影响：
首先，WTO加剧了劳资双方力量对比的不均衡性，使“资强劳弱”的格局日趋明显。乌拉圭回合一揽子协定的签署，尤其是TRIMs协定的签署，有力的推动了投资自由化的发展，使资本在近乎无国界的状态下流动。跨国公司的崛起和国家的协助与支持，使各国资本实现了联合和合作。尽管GATS协定涉及工人的跨境流动，然而仅限于服务领域的自然人流动。各国限制移民的政策阻止了绝大多数人移居到工作条件和劳工政策能使他们的选择机会最大化的地方，而资本却可以轻松的从劳动力成本高的国家转移至劳动力成本低的国家。这样资本市场的全球一体化与劳动力以民族国家为疆界的市场区隔，使劳工们丧失了通过劳动力市场的力量来对抗资本的手段。随着跨国公司的迅猛发展，劳资关系超越了国界，而工会活动仍局限在民族国家的疆域之内，只能和本国的子公司打交道，这对工会现有的组织形式、活动机制、斗争方式带来了一系列问题。跨国公司可随时在不同国家或地区之间转移投资，并且以多国生产为特征。这种转移投资和多国生产是跨国公司用以压低工资水平和打击工会运动、抵制工人斗争的有效手段。如果某国子公司工人罢工，跨国公司可以通过在别国子公司建立的物资储备来战胜罢工者。这又使劳工们在一定程度上丧失了通过组织手段对抗资本的有效性。各国政府，特别是基层地方政府，通常把发展经济视为其首要任务，对资本过分青睐，以至于在劳资关系中失去公正立场，甚至不惜牺牲劳工利益来追求经济发展。这又在一定程度上使劳工们丧失了通过政府维护自己合法权益的积极性。不仅如此，随着WTO所推行的贸易和投资自由化的纵深发展，在发达国家出现了一股贸易保护主义。他们认为跨国公司对发展中国家的大量投资和贸易壁垒的日益减少，使发展中国家得以凭借劳动力成本优势在国际上倾销廉价产品，导致发达国家就业岗位减少和产品竞争力降低。一些工会组织从维护本国工人就业出发，要求禁止从发展中国家进口产品，反对跨国公司到国外办厂，反对外来劳工进入本国。这就加剧了发达国家和发展中国家工人之间的矛盾。劳方对抗资方剥削和压迫的唯一有效手段就是团结。发展中国家和发达国家工人之间矛盾的激化，使劳方在国际层面上团结一致对抗资方的可能性大为减小。
其次，WTO所加剧的国际竞争在一定程度上阻碍了各国劳工标准的提高。许多学者都认为，随着经济的发展，劳工标准自然而然会提高，劳工权益自然而然会得保护。实践经验告诉我们，如果缺乏外在于市场的力量的规制，社会发展不可能与经济发展同步，甚至会严重滞后。就劳工标准“朝底竞争”的诠释可以为该理论提供有力的支撑。批评者认为，“朝底竞争”完全建立在富国的工人将受到侵害的毫无依据的恐惧之上[3]。他们引用的主要例证是，已被广为接受的经验主义材料表明，劳工规则的“朝底竞争”在发达国家并没有出现[3]。然而，即使市场自由化并没有导致劳工保护的侵蚀，依然存在这样的危险，即富国因害怕高的劳工标准会抑制贸易、吓跑投资而冻结现有的劳工规则[4]。同样，因低劳工标准而拥有比较优势的穷国将会没有任何动力去改进它们的法律[5]。实际上，由于提高劳工标准可能导致其比较优势的丧失，发展中国家有很强的障碍因素提高劳工标准。通过提高标准即撤资的威胁，跨国公司已成功地利用发展中国家的此种担心阻止了新的法规出台[5]。在发达国家没有出现“朝底竞争”，是因为这样一个简单的政治实事，即维持现状远比放松管制更容易，并且广为接受的法律受到既得利益者的支持。任何政府试图取消劳工权保护，就意味着他开始了穿越荆棘丛生的政治丛林的历程。然而，同一个政府简单地拒绝通过新的高标准的劳工保护法规，从政治的角度看是非常容易的，因为它意味着没有背离已普遍接受的现状。因而，我们完全有理由认为在许多国家（尤其是发展中国家）存在劳工法的冻结。实际上，19世纪早期的劳工权活动家就已经预见到国际竞争会在国际层面上构成劳工立法的障碍，这也是他们制定劳工标准的动因[6]。1919年《世界劳工组织宪章》的起草者们也认识到了这个问题，他们在导言中写道：“任何国家拒绝采用人道的劳动条件都将构成其他国家在其本国期望改善劳动条件的障碍。”[7]因此，若缺乏外在于市场的力量的制约，国际市场日趋激烈的竞争，虽然导致各国取消劳工保护的可能性不大，但各国为了获得竞争优势或不至于丧失已有的竞争优势，很可能会冻结现有的劳工立法，甚至放松对侵害劳工权益行为的监管。此种“隐性的”朝底竞争，不可能依靠市场的“自然力”来解决，只能依靠外在于市场的制度安排。
第三，WTO不仅影响了发展中国家劳工权益的实现，同时亦在一定程度上影响了发达国家劳工权益的保护。多边贸易体制与其说是发达国家主导的，不如说是发达国家背后的跨国资本或跨国公司驱动的。跨国公司之所以在WTO协定中推行贸易与投资自由化政策，是因为这些政策可以使它们毫无障碍地进出各国市场和社会，而不用为这些国家承担贸易投资以外的社会责任。德国社会学家贝克称这种自由经济一体化的贸易体制为“制度化的组织不负责任”[8]。跨国公司不仅致力于游说它们的政府，推动世贸组织签署有利于它们拓展市场的协定，同时还通过投资影响目标国政府。在劳工问题上，有的发展中国家为了吸引外资或争夺订单，不惜降低劳工标准以获得竞争优势，对血汗工厂、童工以及其他侵害劳动者权益的行为听之任之；有的甚至规定工人组织和参加工会为非法。在日趋激烈的国际竞争中，有些发达国家也开始实施降低工资和社会福利的阶段性措施，以降低本国劳工成本[9]。据统计，自1979年以来，美国劳动者的平均生产率提高了22%，而他们的实际工资降低了8%。美国劳动者的实际工资在6年的经济繁荣之后，却又降低了3%[10]。而其他一些发达国家，也同样出现了劳动生产率提高的同时，实际工资却下降的趋势。如果说发达国家劳工的工资下降尚可以拿经济全球化使劳工成本和报酬走向全球均质化来辩护，但发展中国家的劳工却没有从这种均质化中得到多少好处。相反，跨国公司在许多发展中国家不需要提供任何社会福利与劳动保障的廉价用工方式已成为普遍现象。
在WTO成立后的第一个十年中，它错过了许多加强对劳工权利保护的机会。它没有与ILO进行有效的合作，没能够建立贸易与就业委员会，没能够帮助处理受到贸易负面影响的工人的问题，没能够再次授予高失业地区补贴豁免权。即使被称为“多哈回合”的本轮WTO的贸易谈判其明确目标是发展和减贫，WTO并没有承认，就业对消除贫困的至关重要的作用。前联合国秘书长安南曾指出：“终究，最好的反贫困的计划是就业。”遗憾的是，该简明深刻的见解并没有明确影响到WTO的思维。考虑到WTO法中的一些条款确实与就业有关，WTO应当承认，劳工因素在WTO法中已经存在，从而超越充斥于WTO语境中对二者联系的否认。过去的错误已无法挽回，WTO应展望未来，放弃其就劳工权益保护的褊狭僵化的观点，探寻在多边贸易体制内保护劳工权益的有效途径。
作者单位：西南政法大学经济贸易法学院
参考文献：
[1]Raj Bhala, Clarifying the Trade-Labor Link[J]. Colum. J. Transnat'l L. 1999,37:17; 22-23.
[2]Kimberly Ann Elliott, “Labor and the FTAA”[A]. in Antoni Estevadeordal et al.(ed.), Integrating the Americas: FTAA and Beyond[C].Harvard University Press, 2004. 641.
[3]Jagdish Bhagwati, The Boundaries of the WTO: Afterword: The Question of Linkage[J].AM. J. INT'L L. 2002, 96:131;131.
[4]Kyle Bagwell, Petros C. Mavroidis 730.
[6]Harlan Mandel, In Pursuit of the Missing Link: International Worker Rights and International Trade?[J].COLUM. J. TRANSNAT'L L. 1989, 27:443-468.
[7]Constitution of the International Labor Organization[Z].June 19, 1919, 49 Stat. 2712, Preamble.
[8]中国工运学院劳动关系研究所.WTO:劳工权益保障[M].北京:中国工人出版社,2001.76.
[9]朱海波.全球化时代的劳工保护[A].徐显明.人权研究(第四卷)[M].济南:山东人民出版社,2004.324.
[10]陆象?.经济全球化与当代资本主义的民主危机――西方学的若干论述[J].国外社会科学,2001,1:27. |
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发表于 2018-7-16 14:13:27