2018论国际贸易和竞争政策

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　　众所周知，贸易政策专司对外贸易，主要针对政府及其行为，采用与进出口密切相关的，适用于国与国之间的政策措施，协调各国市场之间的资源配置；竞争政策则专司对内交易，主要针对厂商及其行为，采取适用一国市场以内的政策措施，配置本国市场内资源。这两种政策似乎职责分明，井水不犯河水。然而，随着近年来全球经济一体化的深入发展，随着限制性商业做法的日益猖獗，贸易政策与竞争政策的界限日趋模糊，两种政策相互渗透已屡见不鲜。而无论关贸总协定抑或世贸组织，对限制性商业行径尚缺乏有效的管制，当前国际社会要求在多边框架下统一各国竞争政策的呼声日高，欲将此列为下一轮多边贸易谈判的议题。中国正在与国际经济接轨，争取加入世贸组织，应关注这一政策的演变动向并做出相应的对策。
一、贸易政策与竞争政策的冲突
当今世界经济日益一体化，各国厂商同时在诸多不同市场以不同方式开展激烈的竞争。
各国市场间的资源配置不仅受到各国贸易政策的影响，而且受制于各国竞争政策的作用。贸易政策与竞争政策正共同作用于各国资源的配置。那么，究竟什么是竞争政策？它又是怎样影响着国际贸易格局和国际竞争态势的？
贸易政策致力于国际贸易障碍的清除，通过削减关税和非关税壁垒推进全球资源优化配置和效率提高；而竞争政策旨在通过清除或控制一国市场内限制性商业做法以确保市场机制的有效运作和资源配置的流畅顺达。所谓限制性商业做法（Restrictive Business Practices），是竞争解决的实质问题和关注对象，也是扭曲贸易和竞争格局的症结所在。１９８０年４月联合国贸发会议达成的《管制限制性商业做法多边协议的公平原则和规则》将其界定为：“凡是企业具有下述行径和做法，即通过滥用或谋取滥用市场权力的支配地位，以限制进入市场或以其他方式不适宜地限制竞争，从而对国际贸易（特别是发展中国家的国际贸易及其经济发展）造成或可能造成不利影响；或通过企业之间正式或非正式的，书面或非书面的协议或安排，造成同样影响的，都称之为限制性商业做法”。具体来说，影响国际贸易与竞争的限制性商业行为有：（１）国际卡特尔与邻国既有或潜在的竞争者签订排他性交易协定，如地域市场分割协定，价格或数量协定等；（２）跨国公司以独占或排他性经营权作为对外直接投资的前提条件，以此建立其在东道国的垄断地位和支配市场的权力；（３）生产者与大多数的经销商签订排他性交易协定，使外来进入困难；（４）厂商间的合同安排或垂直分工阻止国内外投入品新来源的发展；（５）大厂商通过兼并或收购，对运作市场的竞争产生不利影响；（６）滥用反倾销、反贴补法令，以保护公平竞争为由，阻止外来商品竞争；（７）政府企业与私营企业串谋定价。这里所列举的既有国际的，也有国内的，既有政府所为，也有企业之举。
当前对竞争政策的关注绝非偶然，究其原因有两个：首先，从经济方面来看，跨国公司将产品制造过程安排在不同区位完成时，行销国外比重的增大使市场准入成为各国生产者关心的问题；而伴随贸易自由化进程，关税、非关税壁垒的降低使竞争加剧，企业便日益用限制性商业做法保护自己。于是，各国在制定旨在改进国际资源配置，保护国际公平竞争的政策时，开始密切注意那些可能影响不同地区、不同国家相对吸引力的当地政策，以及那些影响市场准入条件的准入政策。其次，从立法方面来看，关贸总协定的条款不尽完善，仅涉及政府当局关于商品贸易的公共政策，并不适用于私营厂商及其行为。各国竞争立法上的差异引起经济利益分割的冲突，形成不公平竞争的另一来源；而一国竞争法在境外执行时还可能遇到侵犯别国主权之类的敏感问题。
贸易政策和竞争政策的冲突在以下６个领域表现得尤为激烈：
（一）反倾销立法。关贸总协定第六条规定，当一国产品以低于正常价格的办法挤入另一国市场进行贸易时，若因此而对某一缔约国领土内已建立的某项工业造成重大损害或重大威胁，或者对某一国内工业的新建造成严重阻碍，这种倾销应受到谴责。但何谓正常价格？何为“重大损害或重大威胁”？量化上的困难极易引起贸易摩擦。该条款还规定可以采取抵消措施，但并不明言禁止倾销，国内寡头企业可以利用此项规定抵制国外倾销，自身却可在国内低价销售。该条款给国内寡头以可乘之机，使贸易政策和竞争政策效应在一定程度上相互冲抵。
（二）管理贸易安排。就目前最盛行的三种管理贸易安排而言，“自愿出口限制”和“有秩序的销售安排”旨在保住现有出口市场份额，而“自愿进口扩张”旨在开辟新的进口市场。但三者共同的目标都是为了在特定市场上分享份额，这些安排都是不透明的，无从知道该市场份额是否是外国厂商期望持有的最低份额，也不知道这些安排是否会变为永久性质，第三方无法准确地量化和评估这些安排的效应，自然也就不能有效地遏制其对竞争的不利影响。例如，有秩序的销售安排往往冻结销售数量与价格，自愿出口限制以损失进口国福利为代价，它们都不利于效率提高和技术创新，阻碍潜在竞争者进入市场。而且，这些管理贸易安排很可能被某些厂商滥用，他们力图获取官方安排来压制竞争，以捞取更大的好处：可以利用官方批准的公司会晤，暗中签订附加协定而无需让政府知悉；进口竞争性厂商可以利用谋取官方安排的机会胁迫国外厂商就范，为各种形式的合谋留下余地；官方批准的安排所提供的监督机制，恰好有助于保留卡特尔的存在。这种种利益的驱动将管理贸易安排变成压制竞争的工具，贸易政策与竞争政策再次相冲撞。
（三）垂直一体化安排。这种安排可能产生截然相反的后果。从积极方面来讲，在技术飞速进步的今天，产品制造工艺与过程日趋复杂，分工日益深化和细化，独立厂商间的垂直一体化合作协定有助于促进供需方之间技术信息和知识产权的流动和互换。当收益不确定，需有长远投资时，垂直安排更是运作自如。从消极方面来讲，摒弃了开放市场的竞争和效率，排斥了市场内的其他厂商，从而具有反竞争因素。在允许实行这种体制的国家里，市场准入更难，垂直一体化的各个成员企业容易抱团排外，在营造本地竞争优势的同时，将他国厂商置于劣势地位。
（四）水平一体化安排。提高生产效率或加速技术创新的水平一体化合作协定可以加强竞争体制授予的本地优势，单个厂商难以独立消化的研究开发、职工培训等成本将得以由众多伙伴分担。但问题在于，许多水平一体化安排常常规定减少产量以提高价格，或者纯粹为了市场份额的分配。这样的安排显然是反竞争的，进、出口卡特尔以及旨在瓜分市场的跨国协定就是最明显的例子。
（五）政府干预。政府的补贴或赋税能够增强或削弱当地企业的优势，而要判断补贴是矫正市场还是扭曲市场实属不易，况且即便是为矫正市场扭曲的补贴或援助亦可能影响各国间的贸易和竞争。关贸总协定第１６、６和２３条均涉及政府的干预行为，然而政府在衡量正常价值，评估技术进步条件下损失的预期收益时颇具难度，采取干预措施往往缺乏准确的计量依据。而且，由于第６条许可单方采取未经关贸总协定批准的反倾销或反补贴行为，争端解决过程随时可能被任何一方打断。
（六）政府立法。政府制定的法规也有可能成为贸易壁垒。例如，当一国技术标准或立法规定的具体工艺流程更易为本国厂商实施，或者其规定的投入品更易为当地厂商获得时，便将成为市场准入的屏障。人们通常很难界定什么是能够给予当地优势的法令，也很难制定严格意义上的非歧视性的禁止市场准入的法令，这些界定及立法上的客观问题令贸易政策与竞争政策难以吻合。
二、贸易政策与竞争政策的互补
长久以来，人们都以为贸易自由化是促进竞争的。然而近期的研究表明，贸易自由化的亲竞争效应可能有所夸大。构筑这样一个模型：当进口供给缺乏弹性时，关税下降带来的国内需求的增加只能导致进口品价格的提高，或者进口品对国内价格变动更为敏感。在浮动汇率体制条件下，如果国内厂商不能有效地降低成本，提高生产率，国内通货将不得不贬值，从而对进口竞争性产品及其制造商提供新的保护。这样，贬值便抵消了关税下降产生的亲竞争效应［①ａ］。
正是这样一个悖论，促使国际经济学界探讨贸易政策与竞争政策的互补效应。
（一）竞争政策的贸易效应不容忽视。只有贸易政策而无竞争政策，政策体系是不完整的，其存在的缺陷、漏洞和“盲点”必定会使单一贸易政策行之不远。
（二）贸易政策的竞争效应具有两面性。一方面，贸易自由化不断削减关税与非关税壁垒，从而有助于改善竞争环境，增进有效竞争，这时，贸易政策与竞争政策的目标相吻合；另一方面，由于现实经济生活中远非完全的贸易自由化，各国政府不得不实行管理贸易政策，当其借助关税、非关税、准入限制、许可限制、反倾销、自愿出口限制、有秩序的销售安排和自愿进口限制等手段限制进口竞争时，政府作为政策的制定者与实施者，通常是豁免于竞争法的，市场进入的独占权及其他授予企业的特权通常在竞争法及其执行机构的管辖之外。这时，贸易政策与竞争政策又呈现一定程度的对抗性。特别值得一提的是反倾销、反补贴立法，其在执行过程中极有可能保护的是本国低效率的竞争者而不是保护竞争的。当前，人们要十分警惕打着“保护公平竞争”的旗号推行贸易保护主义。不公平竞争是要反对的，因为政府通过政策直接或间接地帮助企业在国外市场上竞争，可能会对国外同类企业造成伤害，但决不能允许借口推行保护主义［②ａ］。
（三）贸易政策与竞争政策可以互补。不可否认，现实经济生活中确实存在着贸易政策的反竞争效应与竞争政策的反贸易效应，也确实存在着边界措施失灵导致的对边界内限制性商业做法的追逐，从而出现贸易政策力所不逮，尚需竞争政策加以填补的“真空”地带。由于贸易政策或竞争政策作用于对方都可能产生迥然的两极效应，因此，旨在纠正市场扭曲的任何干预，其最优的选择应是搭配使用这两种政策，通过政策组合与协调，最大限度地抑制贸易政策的反竞争效应和竞争政策的反贸易效应，实行贸易、竞争政策的互动互补。当前从国际层次上讲，需要有竞争政策的多边法则，以消除由于各国竞争法的差异引起的摩擦。然而，国际社会是否需要制定统一的多边竞争法则？还是有疑义的。首先，经济学家们对产业组织或市场结构的一些重要基本原则尚未达成共识，例如，垂直一体化安排到底是亲竞争还是反竞争？研究开发战略联盟究竟是增加还是减少福利？这些理论上的歧见妨碍着竞争政策的统一。其次，各国竞争法的内容反映其经济运行的特征。以兼并法为例，盎格鲁—萨克逊模式从强调效率出发，赞成敌对兼并，而德、日模式强调长期联盟，对敌对兼并持否定态度，何以判断何者更佳？再次，按照“多样性合法”（Diversity-is-legitimate）原则，竞争法的竞争（Competition of Competition Law）在目前是合理的，也是必须的。最后，只要现实世界还存在国家，便还会有主权及其国家利益的维护，一国必须能够保护自身免受来自外国公司及其反竞争行为的危害。