2018论多边贸易体制下反倾销法与竞争政策的协调

8542020

　　[内容摘要]WTO多边贸易体制下的反倾销法和竞争政策具有一致性，但也存在诸多冲突之处。国际社会对二者的协调提出三种方案，其中，以在《反倾销协议》中引入竞争政策的改良方案比较切合目前实际。但长远看，还是需要在WTO内建立一个协调各国竞争政策的法律框架和机制。当然，这最终取决于多边贸易体制的发展和各国实力的彼此角力。
　　[关键词]反倾销法，竞争政策，多边贸易体制，冲突，协调
　　一、多边贸易体制下的反倾销法与竞争政策
　　传统上，倾销是指“同类产品在不同市场的价格差。人们通常认为此价格差或歧视不利于竞争”。倾销一般可分为偶然性倾销、掠夺性倾销和持续性倾销三种形式，其中掠夺性倾销，就是企业以低价竞争为手段将竞争对手排挤出竞争市场，最后以高额垄断利润获取暴利。从经济学的角度看，只有掠夺性倾销具有不正当竞争的性质，有害于正常贸易，而其他两种倾销行为实际上并没有危害，它们只是企业根据市场状况采取的正常商业策略。GATT／WTO的多边贸易体制并没有谴责所有的倾销行为，只有那些出口价格低于在正常贸易过程中出口国供消费的同类产品的可比价格，即以低于正常价值的价格进入另一国的商品，并对进口国同类产业造成实质性损害或实质性损害威胁的倾销行为，才是需要在多边贸易体制下被规范和禁止的。
　　对于多边贸易体制目前所允许的反倾销行为，学界一直质疑颇多。有学者已经从经济学的角度论证了反倾销对自由贸易和市场竞争有相当的负面作用。实际上，在国际贸易中，同一商品在不同国家之间的价格差异是客观存在的，在稳定而相互分割的市场上，企业为了追求自身利润的最大化，对同一商品在不同国家市场分别制定不同的价格，是再正常不过的商业策略。在绝大多数情况下，低于国内价格乃至低于成本销售作为企业正常的经营行为，对市场竞争并无损害，因此为竞争法所允许。从这个意义上说，反倾销法将其纳入规制范围并予禁止，本身就是一种损害竞争的行为。至于掠夺性倾销，尽管其具有一定的反竞争性，可能危害正常的商业运作，但由于成本太高，最终获得垄断利润的机会很小，所以其实际发生的可能性并不大。因此，不区分倾销种类的反倾销从根本上来说是有缺陷的，它既不利于鼓励竞争，抵制不公平的贸易行为，也不利于对消费者及相关下游产业利益的保护。而对于掠夺性倾销，只要适当运用竞争法以维持市场的可竞争性，它实际上也不太可能会造成危害。相反，在实践中，尤其是随着贸易自由化的加深和关税壁垒保护作用的减弱，反倾销措施反而成为一些国家进行贸易保护的工具，被各国所“滥用”，给国际贸易造成了大量的扭曲。对此，有学者甚至批评称，“GATT／WTO对反倾销的容许，已成为目前多边贸易体制的一个主要弱点”。
　　尽管经济学的分析表明，倾销并不必然损害竞争、反倾销反而具有一定的反竞争性，但各国在反倾销立法上却走了一条相反的道路。以美国最早的反倾销立法——1916年反倾销法为例，该法以倾销行为之存在为确定是否构成倾销的客观标准立法取代了采用严格主观标准的立法，这一转变使反倾销法规制的范围大为拓展，即只要客观上有损害或损害威胁的倾销行为，就都可落入其规制范围之内。这样，反倾销法因为其在管辖范围和具体操作上的优势，就从竞争立法中分立出来，并逐渐成为各国在打击掠夺性倾销旗号下规制所有国际贸易中低价销售行为的贸易政策工具。相应地，反倾销法保护主义工具的特性逐渐占了上风，反对不正当竞争则沦为掩盖保护主义的幌子。
　　实际上，反倾销法与竞争政策存在一些天然的联系。反倾销主要针对国际贸易中的歧视性差价，目的之一是维护国际贸易的公平竞争环境，而竞争政策是以竞争法的形式，禁止滥用市场地位等不正当竞争行为，目的也是维持市场竞争秩序，提高经济效率。此外，由于竞争法在管辖上存在一定的局限，无力管辖对其他国家有影响的国内企业行为，也不能约束来自国外而影响国内经济的行为，反倾销制度则在一定程度上弥补了竞争法的这一缺陷，它能够约束国外企业对国内经济具有影响的经济行为，即二者具有互补性。在这个意义上，如John Jackson教授所言，国际贸易政策是无法完全与竞争政策相分离的，实际上许多例子都证明，贸易政策问题会触及竞争政策、甚至是与竞争政策相重合，这其中就包括反倾销。
　　当然，反倾销法与竞争政策的差异是显而易见的。比如在保护对象的范畴方面，根据WTO《反倾销协议》，采取反倾销措施的条件之一是国内产业受到实质性损害或实质性损害威胁，或实质阻碍国内产业的新建，因此，反倾销是为了保护国内同类产品的相关产业应对来自国外企业的竞争，即国内特定“同类产业”的竞争者而不是竞争本身，在某种程度上可以说它是保护国内个别的落后企业而限制了竞争。相比之下，竞争政策更加侧重保护的是国际或国内市场内的“竞争”秩序本身而非“竞争者”，即竞争政策的规制对象是市场上的各种限制竞争和不正当竞争行为。如美国联邦法院的Black法官在Northern Pacific Railway v. United States案中所言：“作为自由经济大宪章的《谢尔曼法》把维护自由和不受限制的竞争作为其基本目标。它还基于这样的前提，即相信竞争势力不仅不起限制作用，而且还将为消费者提供最佳经济资源配置以及最低价格、最高质量和尽可能丰富多彩的产品，同时它还提供一个有助于维持现有政治和社会制度的环境。”因此，个别企业由于与其它企业竞争失败而被排挤出市场，是市场调节作用的必然结果，竞争政策本身并不会主动干预。也就是说，竞争法主要关注的是对竞争性市场结构的维持，而不是市场中某一个参与者的利益。
　　二、反倾销法与竞争政策的潜在冲突
　　通过从经济学角度对反倾销不合理性的分析，不难发现反倾法与竞争政策存在着潜在的冲突。在具体的适用中，反倾销法基本上是作为一种贸易保护工具，对任何面临显著竞争影响的国内产业加以保护，这只是体现了历史上常见的“以邻为壑”的贸易政策。在各国实践中，贸易政策是在市场结构不变的情况下，改变市场参与者的数量，并通过关税壁垒或其他非关税手段保护国内生产者的利益，而竞争政策是改变市场结构，尤其是规范买方的垄断市场行为，将超额利润转至消费者手中，增加消费者福利。由于侧重点的不同，因此反倾销法与竞争政策不可避免地存在着冲突。各国运用反倾销对付来自国外的竞争可以理解，但问题是一些反倾销是以双方私下结成限制价格或销售的卡特尔协议告终，这种限制性商业行为的反竞争效果尤为明显。反倾销实际上没有起到保护竞争的作用，而是变成了限制竞争的手段；反倾销也没有表现为保护公平竞争，反而本身产生出不公平竞争；反倾销也不大可能提高进口国的福利水平，反而会给其国民经济带来许多不良影响，对出口国也会带来损失，造成消极的经济后果。
　　反倾销法与竞争政策的冲突，首先表现在对“倾销”的界定上。反倾销法禁止出口产品低于成本价格在国外市场上销售的主要原因是这种行为具有掠夺性或垄断目的嫌疑。但在实际中，出口商面临的是垄断性市场结构、国内市场与国外市场相互独立且对其产品的需求弹性系数各不相同，在此种情况下针对不同的市场制定不同的价格，纯粹只是追求利润最大化的正常商业策略，并不具有掠夺性质。至于在短期内以低于成本价格销售的现象也并不少见，但这与掠夺性质并无必然联系，比如在遇到市场萧条或对市场需求估计错误的情况下，把价格定得低于平均成本但高于平均可变成本，保持开工可以减少固定成本损失，也属于完全正当的商业行为。因此，在判断是否构成“倾销”的过程中，反倾销法简单地用“国外价格低于成本价格”进行判断显然有不合理之处，这忽视了企业基于市场竞争的一些正当考虑。另外，反倾销法判断构成倾销损害的指标一般包括市场份额、就业、利润、生产能力、开工率等因素，相比之下，竞争政策认可损害的普遍存在，认为只要有竞争，一些企业市场份额下降、利润减少等现象就必然会发生，世界上也根本不存在没有损害的竞争。因此，在对倾销构成及其损害的界定上，反倾销法与竞争法之间存在冲突。
　　目前反倾销法中的一些程序规定，也可能造成对竞争的减损。根据反倾销法，主管机关在认定是否构成倾销之前，一般都会对国内产业损害进行调查，而在反倾销的程序设计及实务运作方面，受调查的厂商有可能在受害程度调查程序中采取共谋或联合行为，使倾销得以被认定，从而实现保护自身利益的目的。竞争法惩处企业不正当的共谋或联合行为，但是这种共谋或联合行为却受到了反倾销法的肯定。另外，根据目前的反倾销调查程序，卷入反倾销调查的外国企业无论最终结果怎样，实质上均会遭受实质性损害。这是因为反倾销案件的调查费用高昂、程序复杂且可能耗时多年，即使最终没有被认定倾销，其商业机会也已损失。比如在美国诉香港人造毛衣案中，尽管香港商人花费了5年时间应诉赢得了胜诉的裁定，但在这5年中香港输美的人造纤维毛衣每年递减20%。所以，即便香港厂商最终赢得反倾销诉讼，美国厂商已利用反倾销程序成功地消除了来自香港厂商的竞争。从这个意义上讲，反倾销调查程序本身就是一个有利的贸易保护主义工具，破坏了竞争。