2018探索ＴＰＡ模式与多边贸易体制之互动

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　　　[摘要] 美国外贸法中的“贸易促进权”赋予美国总统参与贸易谈判的可信度，确保国会的核心地位；促使美国在贸易协定谈判中占据有利位置，维持了“府会”良好协作关系。本文旨在探索“贸易促进权”与多边贸易体制的互动，管窥其价值功能，探究其发展趋向。
　　[关键词] 贸易促进权 快车道授权 多边贸易体制
　　
　　“贸易促进权”（trade promotion authority，以下简称TPA）是“府会”根据国际贸易发展状况分享贸易政策决策权的产物，促使总统拥有权谈判的同时，确保国会亦保有其控制权。 众所周知，美国宪法缔造者的原始执政思想是将行政权与立法权相分离，防止权力过分集中可能引发的专权暴政。受这一思想的影响，美国外贸政策决定和执行过程中贯穿的“府会”共享贸易决策权理念自1934年起一直沿用至今。
　　
　　一、基于美国宪法之诉求而诞生的TPA模式
　　
　　1.TPA模式诞生的法理与实践基础
　　(1)TPA模式诞生的法理基础
　　美国宪法奠定了国会在参与签订国际贸易协定过程中至关重要的作用。一方面，国会十分清楚其调整涉外贸易的明确的宪法权力；但另一方面，国会却又不能有效地谈判涉外协定。由此引发贸易协定谈判权从国会向总统的实质性转移，使“府会”出现因宪法引致的紧张关系。
　　(2)TPA模式诞生的实践基础
　　鉴于美国宪法体制的过多束缚和羁绊导致ITO夭折，而在当时的政治、经济环境下，依赖修改宪法来解决美国贸易体制受制于国内贸易法的困窘实不可行，因此，TPA应运而生。
　　2.TPA模式法律机理
　　(1)概念
　　TPA为美国国内法中“行政-国会协定”的变种，是重要的“法定”条约批准程序；即国会将宪法赋予其的部分权力让渡给行政部门，授权总统参与贸易谈判并签署协议，在授权时限内，国会对总统达成的最终协议放弃修改权，仅在规定时限内批准或否决已通过谈判达成的整个协议。
　　(2)特征
　　TPA具备高效便捷、减少传统议案所需大量中间环节、将协定作为拟定中的法律来审议之特征。它不但遵从传统的宪法法定批准程序，同时也保留了“立法否决”程序中的重要属性——自动解除某一委员会，避免某委员会封锁该立法的情况出现；禁止委员会就该议案提出修改；在国会参众两院进行有限制的辩论。
　　TPA所具有的特定属性使之成为美国实施贸易政策的有利技巧。不但解决了国会对外贸的管理权和对委托授权的监督权，较好地防止了国会委员会或委员会主席压制立法而使法案无法提交全体表决的情况；同时又未对总统的外贸谈判能力和可信度造成不良影响。执法和立法机构同时参与贸易谈判决策过程的方式，增强了政府的谈判能力；确保总统的谈判结果能在合理期限内由国会不加修正地表决，避免重启谈判、削弱美国谈判信誉的不良后果。
　　
　　二、探究TPA模式与多边贸易体制之互动
　　
　　美国在贸易政策的抉择中不但始终试图影响国际贸易规则，而且一直追求掌控世界经济的立法权。为了能在多哈回合中继续保持其领导地位，强化政府的贸易谈判权尤为重要。而TPA授权将成为美国在WTO多边谈判中推行贸易自由化、减轻贫困、促进民主和法制的最佳策略。
　　1.TPA模式与东京回合
　　从臭名昭著的1930年《斯穆特-霍利关税法》，到象征美国走向多边贸易体制起点的1934年《互惠贸易协定法》，再到成为推动肯尼迪回合关键因素的1962年《贸易扩大法案》，美国外贸政策不断发生嬗变、且总体上趋向自由化，总统和贸易代表在谈判中的能动作用逐渐上升。
　　此后，为着手发起下一轮回合，1974年《贸易法》成为美国外贸政策的分水岭。该法为协调“府会”贸易协定关系，首次引进“快车道”，使国会对其固有的条约修订权做出放弃、不给利益集团任何院外活动的机会，让出了部分管理外贸的权力，且对协定表决做出时限限制。再则，该法案还规定了谈判前的一系列程序；并第一次授予总统对现存非关税贸易壁垒（NBT）进行削减的权力；允许政府进行单个部门的谈判以图放宽NBT。
　　该授权的获得使一度停滞不前的东京回合很快转入实质性谈判阶段，并最终于1979年4月完成。之后，1979年《贸易协定法》又将美国在多边谈判中的承诺法律化、扩大多边贸易谈判范围，并延长“快车道”授权，迎合了世界贸易发展契机。
　　2.TPA模式与《乌拉圭回合协定法》
　　20世纪80年代以来，美国外贸政策基石从“多边主义、贸易自由化”，转向蕴涵对等观念的“互惠主义、公平贸易”。既极力促使全球贸易更趋自由，但又始终未放弃强化本国贸易保护。 “快车道”于1988、1991和1993年获得延期。其中，1988年《综合贸易与竞争法》扩大了“快车道”适用范围，使国会授权签订的协定也可适用“快车道”。该法案还规定“快车道”到期后，经总统提议国会不予反对，可自动延长4年。不过，若贸易代表事先未就贸易谈判和协定与国会进行恰当协商，国会就有权否决该程序，即实施“反快车道”程序。
　　乌拉圭回合降下帷幕后，美国启用“快车道”为随后有关该回合协议的执行议案在国会顺利通过做准备。基于1988年法案授权的“快车道”于1993年夏到期，国会在1994年制定了《乌拉圭回合协定法》，明确界定政府的谈判议题、内容和期限 ，并将乌拉圭回合协定采纳为国会执行性协议 。历经三位美国总统参与谈判，乌拉圭回合最终文本顺利签订。在克林顿将协定提交国会后，国会通过了乌拉圭回合一揽子协议实施立法，并于1995年1月1日生效。
　　该阶段的“快车道”就美国政府参与乌拉圭回合谈判起到助推作用，强化了美国对多边谈判主动权的控制，利于美国推行符合其利益的国际准则与核心价值观。
　　3.TPA模式与多边谈判互动关系
　　从GATT到WTO，美国在多边贸易体制中的实力有目共睹。美国力主参与多边谈判的主要目的还是为了借助多边游戏规则的功用来削弱和摧毁其他国家的贸易障碍，以使美国经济利益最大化。详言之：
　　鉴于前五轮多边贸易谈判是在美国分别于1945年、1948年、1951年、1955年和1958年延长1934年《互惠贸易协定法》之后倡议召开的；因此，相关谈判结果都不同程度地受到该法影响。其中尤以第三、四、五轮谈判最为明显。
　　在前六轮谈判中，美国一直稳居核心地位：一方面胁迫他国削减关税、放宽进口限制；另一方面又尽量不将可能受外国商品竞争的美国商品列入谈判清单。此外，还利用“例外条款”、“国家安全条款”等，适时按照美国之需，撤销已减让的关税或重新提高进口关税。
　　东京回合谈判同样彰显美国外贸法的辐射效应，以及TPA的实践价值。该回合由时任总统尼克松倡议，其法律基础即为美国1974年《贸易法》。
　　20世纪70、80年代，为满足美国产业结构转向之需，消减不断扩大的货物贸易自由化给美国带来的竞争压力，美国竭力倡导乌拉圭回合谈判，迫使别国更进一步放开包括农产品和服务贸易在内的市场，从而借机将自由贸易领域的一般原则扩展到服务贸易。而该回合谈判的时间表恰恰是严格按照TPA授权期限之规定执行的。
　　历史证明，美国国会通过授予总统谈判权限的方式，几乎单方决定着每轮多边谈判的最后时限，以及数轮谈判成果的生效与实施。一旦授予了TPA，随之而来的都是多边谈判突破僵局、由程序阶段迅速转为实质阶段。
　　故而，2002年TPA法案的通过，对外则积极展现了美国的谈判诚意，有助于促使全球贸易系统变得更加开放；对内则使美国在改善外部经济环境的同时，摆脱了“9.11”重创，恢复了美国贸易政策的信用。此外，也使小布什利用两党政治的运作技巧，巧妙转移民众视线，避免重蹈其父因被经济拖后腿而连任失败的覆辙。但民主党在2006年中期选举中大获全胜，以及美国大选年的周期性影响，为其后TPA未能在去年到期后重新获取埋下伏笔。