2018中国稀土出口案败诉的启示和产业政策综述

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　[摘 要]中国政府对稀土出口采取征收出口关税、出口配额措施、限制稀土出口企业资质三项管制措施被世贸组织争端解决机构裁定违规，中国援引GATT1994第20条一般例外条款中的（b）、（g）两项的抗辩失之勉强。面对稀土出口争讼案败诉的倒逼，中国政府应该停止被裁定为违反义务的出口管制措施，深度调整稀土产业政策，通过加强环保执法促使稀土开采和生产的环境成本内部化，提升稀土行业自治水平，遵守世贸组织规则，在此基础上大胆面对和利用国际市场竞争机制促进中国稀土产业的可持续发展。
　　[关键词]稀土；世贸组织；争端解决机构
　　[中图分类号]F74 [文献标识码]A [文章编号]
　　2095-3283（2014）11-0004-04
　　一、案情及裁决
　　中国以占全球30%左右的稀土储量，承担了全球约90%的稀土市场供应，为此付出了难以估量的环境成本。因此中国政府对稀土出口逐步实施了多种管制措施，主要包括出口配额和关税制度。出口配额从19982009年的4万～5万吨下降到20102012年的约3万吨。从2006年起，中国对稀土采取出口征税制度，相继从10%调整到15%、25%。
　　作为WTO成员，中国对稀土的出口管制措施引起了日、美、欧等主要稀土进口成员国的不满。2012年3月13日，日本向WTO提交关于中国违规限制3种原材料出口报告，认为中国对稀土、钼、钨三种原材料实施的加收出口税、限制出口数量、设定最低出口价格等措施不符合WTO规定。同年4月25日，日、美、欧与中国进行磋商，但未达成协议。5月，日本联合美国和欧盟等成员，向WTO争端解决机构提出专家组仲裁申请。6月，争端解决机构设立专家组。2013年2月和6月，举行专家组听证会和口头辩论会。2014年3月36日，WTO公布专家组报告，裁定中方涉案产品的出口管制措施违规。
　　根据各方争讼的焦点，专家组认定，中国对稀土相关原材料出口采取了三种限制措施：一是征收出口关税；二是规定出口配额；三是对经营出口贸易业务的企业主体规定了资质限制。针对中国采取的三种限制措施，专家组报告裁决的要点如下：
　　1关于出口关税
　　原告方诉称，中国对稀土等涉案商品征收出口关税违反了其加入世贸组织时承诺的义务。中国在加入世贸组织议定书中承诺，对除了附件6列明的84种商品外的其他商品出口不征收出口关税，而稀土等涉案商品不在此附件范围内。中国的答辩承认中国加入世贸组织时承诺的义务，但援引GATT1994第20条一般例外条款中的（b）项关于保护人类、动植物生命或健康的例外。认为，对稀土相关原材料征收出口关税对保护人类、动植物生命或健康免受开采稀土原材料的污染损害是必要的。而原告方认为这种必要性是不成立的。专家组一致认为，即使援引GATT1994第20条（b）项的规定来证明中国有权征收稀土相关原材料的出口关税，这一征收对保护人类、动植物生命或健康也不是必要的。因此，中国征收的出口关税与其WTO义务是不一致的。
　　2关于出口配额
　　中方认为，根据GATT1994第20条一般例外的（g）项，对稀土出口限制属于对不可再生自然资源的保护。但是，专家组认为，中国实施出口配额主要是为了实现产业政策目标而不是保护自然资源。专家组认为，成员为了可持续发展目标保护自然资源是允许的。但是该条款中的保护并不允许成员采取控制自然资源国际市场的措施这正是本案备受质疑的出口配额措施的目的。此外，专家组指出，出口配额措施没有对国内企业使用涉案产品起到同等的限制作用，其造成的整体效果是支持了国内企业提取和优先使用这些原料的特权。因此，出口配额限制不能被证明是正当的。
　　3关于对出口企业主体资格的限制
　　中国辩解道，根据GATT1994第20条（g）项规定，稀土属于不可再生资源，对生产、出口该产品的企业主体资格做出的限制是合理的。但是，专家组认为，中国没有令人满意的解释，为什么对企业出口贸易权的限制符合该条款并且是正当的，因此中国对企业出口贸易权的限制违背了其WTO义务。
　　二、法律分析
　　中国对所采取的三项出口管制措施的抗辩都集中在GATT1994第20条对WTO义务的一般例外规定上。其中（b）项规定的例外条件是为保护人类、动植物生命或健康所必需。（g）项规定的例外条件是与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施。首先，有可能直接威胁人类和动植物的生命或健康的是稀土的开采生产而不是贸易。既然是稀土的开采和生产威胁到人类和动植物的生命健康，就应该直接在开采和生产环节采取干预措施予以消除，而不应该采取限制稀土贸易这样的间接方式。限制稀土的出口贸易显然不是保护人类和动植物生命健康的必要条件。同理，限制稀土的出口贸易也不能构成保护不可再生自然资源的必要条件，而且也不构成充分条件。其次，即使所采取的措施对保护人类和动植物生命健康、保护不可再生自然资源是必要的，这些措施也必须对国外企业和国内企业所产生的效果是同等的，这是作为WTO基石的最惠国待遇原则和国民待遇原则的基本要求，也是WTO保护国际贸易自由的基本宗旨。因此，中国必须提供强有力证据，证明对稀土商品的出口管制是与国内原材料生产和消耗管制相结合进行以达到保护资源和环境的目的，而非帮助中国企业获得竞争优势。但恰恰在这一点上，中国拿不出国内企业受到与国外企业同等程度限制的证据。事实是，对出口贸易所做的限制措施不可能施加到开采、生产和国内贸易环节。对稀土原材料征收出口关税提高了其国际市场价格，国外企业利用中国出口的稀土原材料生产的相关产品的价格也会相应提高。相比之下，国内企业的原材料价格中没有出口关税这部分成本，在与国外同行的竞争中会处于优势地位。这不符合WTO追求自由贸易和公平竞争的原则。再次，在出口关税方面，如果需要WTO认可特殊例外，则中国必须满足程序性要件，如与受影响的成员事先磋商。在缺乏协商、沟通和谅解的情况下，单方面实施出口管制措施无疑违反了现行WTO的基本规则。因此，客观地说，中国在本案中败诉并不冤枉，对中国的长远利益来说也并非坏事。
　从本案的败诉中，我们应该进一步认清，在WTO框架下的贸易争端是法律问题，不是政治问题和外