2018中哈霍尔果斯国际边境合作中心定位的经济策略

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　（李晓敏，1987年生，新疆奇台人，新疆大学法学院2010级国际法专业硕士研究生。研究方向：国际经济法学。王林彬，1973年生，安徽滁州人，新疆大学法学院教授，法学博士。研究方向：国际经济法学）
　中哈霍尔果斯国际边境合作中心是我国与周边国家建立的首个跨境经济合作区。2012年国务院《关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》将中哈霍尔果斯国际边境合作中心及配套区域划入霍尔果斯经济开发区。这说明，中心在地域和制度上归属于国内经济开发区，但跨境合作使其不同于一般意义的经济开发区，跨境合作和依托经济开发区成为霍尔果斯边境经济合作区域的基本特征。作为国际区域经济合作的全新尝试，合作中心不同于当今世界典型的区域经济合作方式自由贸易区，其定位和发展方向成为值得探讨的问题。
　　一、中哈霍尔果斯国际边境合作中心及其配套区概况
　　为了进一步发展中哈贸易，促进毗邻地区经济发展，顺应全球区域经济合作的趋势，中哈两国根据2004年两国签订的《关于建立中哈霍尔果斯国际边境合作中心的框架协议》（以下简称《框架协议》），和2005年签订的《关于中哈霍尔果斯国际边境合作中心活动管理的协定》（以下简称《管理协定》），共同筹建了中哈霍尔果斯国际边境合作中心。该中心是位于两国边境接壤地区的贸易、经济和投资合作中心，其中中方区域 3.43 平方公里，哈方区域 1.85 平方公里，中方和哈方部分分别由双方授权机构依据本国现行法律实施封闭式管理，两国人员、第三国人员和无国籍人员、车辆、货物，持有效证件由各自入口进入中心后，可以实现跨境自由流动。
　　中心区的主要功能是贸易洽谈、商品展示和销售、仓储运输、宾馆饭店、商业服务设施、金融服务、举办各类区域性国际经贸洽谈会等。另外，作为支撑中心发展的产业基地，在距中心2公里处规划了面积为9.73平方公里的配套区，主要功能为出口加工、保税物流和仓储运输，分为轻纺工业园区、食品工业园区、建材加工区、电子产品组装加工区和保税出口加工区。
　　中哈两国对中心发展高度重视，中心已于2012年4月18日正式运营。目前， 中方区域累计完成投资8.8亿元，完成了基础设施、 查验设施建设，投资233亿元的15个重点项目已驻， 13个项目已经开工建设， 并将中心纳入霍尔果斯经济开发区。 哈方也已投入230 亿坚戈作为合作中心基础设施建设资金， 并启动建设60 平方公里的霍尔果斯经济特区。
　　中心作为中哈两国加强经贸合作的暂新尝试，将为建立中哈两国自由贸易区奠定基础。同时，中心有望发展为中亚地区的经济、金融、物流中心，其经济辐射效应将极大促进我国与中亚各区域协调健康发展。
　　二、比较视野下中哈霍尔果斯国际边境合作中心的定位分析
　　中心是普通边境贸易的升级版，单纯的国内经济开发区也不具备跨境合作的功能。中心和自由贸易区都依国际协定设立， 进行国家间的跨境合作， 但自由贸易区国家间实施统一的规则，旨在实现贸易自由化， 中心显然未发展到这一阶段。既然与以往的经济合作方式不同， 中心依托国内经济开发区发展跨境经济合作就是一种全新的区域经济发展模式，那么， 与典型的自由贸易区相比， 这一模式的独特性何在？这些独特性对其定位和发展趋势有何影响？本文将试图解决这些问题。
　　（一）中心据以成立的法律依据的特殊性分析
　　国际协定传达了一种严肃的承诺，包含了某些默示的解释规则，能够更好地促进合作与协调，自由贸易区与跨境经济合作区都有国际协定作为法律依据。不同的是，自由贸易区协定为贸易自由化构建了完善的法律机制，而中心依据的《管理协定》，性质上是一种行政性协定，在目的和内容上也与自由贸易区协定有区别。
　　1、《管理协定》是无外部执行机制的传统国际协定
　　凡有效之条约对其当事国有拘束力，并必须由各国善意履行（《维也纳条约法公约》第26条）。传统国际协定单纯依赖善意履行，因此，违反国际协定并不会受到独立第三方的可信的制裁，也就是说传统国际协定不依赖外部执行机制。
　　自由贸易协定突破了传统国际协定，设有相对独立于主权国家的执行机制。如北美自由贸易区设有贸易委员会，该委员会下设的不同的特别工作委员会和工作小组，如秘书处、咨询机构、仲裁法庭等，具有相应的职能，对三国的争端冲突进行多方位和多层次的解决。
　　中哈两国的《框架协议》是类似意向书的国际协定，该协议全文只有九条，仅表明了中哈双方建立边境合作中心的意向。《管理协定》在《框架协议》的基础上，强调了本国法律在人员往来、货物运输、海关管理、外汇管理、边检等方面的适用，概括的指明了双方为保证合作中心运营所承担的合作义务，没有也无需设立类似贸易委员会的执行机制。
　　2、《管理协定》的性质是行政性协定
　　一般来说，国际协定的缔结需要立法机关的参与。但是，一些国际协定因为仅涉及行政性事项，可以仅依行政权力而缔结，并不需要立法机关的批准，这就是行政性协定。从形式上来说，与换文一样，行政性协定是不要式的条约，这样的条约一般签署即发生拘束力，或者经过相应的备案程序即可。
　　在美国，总统依其行政权限而缔结的行政性协定，根据《凯斯扎布劳克法案》，仅须被报告至国会并公之于众，无需立法机关批准。中哈间的《管理协定》旨在确保边境合作中心的运行，对中心的各项活动从本国行政管理的角度进行规范，具有行政性。自由贸易协定涉及关税主权让渡，需要立法机关的参与，不是行政性协定。而《管理协定》本身没有规定贸易政策和措施，与关税主权让渡无关，无需立法机关认可，其生效所需的国内程序仅仅是备案，因此，《管理协定》的内容和形式都符合行政性协定的特征。
3、协作管理是《管理协定》的内容和目的
　　自由贸易区协定的两大内容是具体领域保障自由化的法律制度和争端解决机制，如前者就涉及货物贸易协议、原产地规则等。《管理协定》针对中心管理而为，不涉及具体的贸易政策，主要内容是法律地位和管理机构、中心布局划界和面积、中心的功能和管理制度、中心区域的税收和投资制度、工作制度、签证制度、人员货物和交通运输工具的入出管理办法、中心区域的安全和法律秩序保障、中心的海关管理、