2018美国金融制裁运作机制及其启示

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　　摘要：与传统经济制裁不同，金融制裁具有独特的逻辑基础，它重视聪明制裁理念，强调更有针对性地选择制裁对象;重视发挥市场机制的作用来应对制裁合作与执行难题;高度依赖金融霸权所产生的非均等权力。考虑到当今国际金融体系的性质，金融制裁在很大程度上是美国的一项特权。美国在国内建立了一整套关于金融制裁的法律体系和组织运作制度，并在911事件之后更加倚重金融制裁的作用，对朝鲜与伊朗的制裁是其中最具代表性的两个例子。本文从理论、制度和实践三个层面简要探讨了美国金融制裁这一研究议程，并分析了其对华影响与我国的应对之策，同时也提出了进一步加强对该项议程研究所要考虑的几个问题。
　　关键词：金融制裁 海外资产控制办公室 聪明制裁
　　2014年的卢布币值动荡可能是自美国次贷危机、欧洲债务危机之后又一次影响深远的重大国际金融事件。自2014年1月以来，卢布对美元汇率持续走低，并在12月一度暴跌，全年跌幅在50%以上。此次卢布危机与国际能源价格下跌、俄罗斯经济低迷相关，更是美国等西方国家对俄罗斯金融制裁的一个直接结果。当然，俄罗斯只是近年来遭受美国金融制裁的国家之一。在911事件之后，朝鲜、伊朗、利比亚、叙利亚等国家都曾或仍然处于美国金融制裁之下，甚至美国的盟国也未能幸免。2014年7月，法国巴黎银行由于为苏丹、伊朗和古巴等国处理过数十亿美元的交易而被美国处以89亿美元的天价罚款，并被禁止从事部分美元交易结算业务一年。 美国金融制裁同样殃及中国，昆仑银行、澳门汇业银行(Banco Delta Asia)、长城工业总公司等多家金融或贸易企业都曾被美国列入制裁名单。
　　金融制裁是经济制裁的一种重要形式，在美国对外政策中的分量日趋提升。随着中国资本账户开放进程和对外投资步伐的加快，我国面临美国金融制裁的危险也相应增加。国际、国内学者均对金融制裁理论及美国对外金融制裁实践进行了一定探讨， 但仍存在一些不足。大多数理论研究都把金融制裁作为经济制裁或聪明制裁(smart sanctions)的一部分，而不是将其视为独立的部分，专门考察其原因、效果、影响机制等。在国内，对于这样一个具有重大国际政治意义的现实议题，既有的探索主要是由国际法和国际经济学者完成的，国际关系学者似乎尚未开始严肃地对待这一分内之事。因此，本文将提出这项研究议程，对金融制裁理论、美国金融制裁制度及其实践作初步探讨，以期使该议题能够获得更多重视。
　　一、金融制裁的逻辑基础
　　金融制裁是一国或国际组织为迫使制裁对象停止或撤销特定行为而在金融领域采取的强制活动，包括冻结或没收资产、拒绝金融服务、禁止投融资活动等措施。作为经济制裁的特殊形式，金融制裁也是以压促变，借助经济手段实现政治或安全目的。金融制裁与所谓的金融战相互联系，但从严格意义上讲，它们也存在着显著差别。在一个经济与政治密不可分的时代，金融战虽然不排除有间接政治目的，但本质上是一种经济行为，以经济利益为其基本目标;然而金融制裁则完全由政治主导，获得权力或保障安全是发起国的直接和根本目的，为此甚至不惜牺牲自身经济利益。金融制裁与经济制裁的作用机理具有一致性，但是在如何施压促变方面，二者又有不同之处。金融制裁的逻辑基础包括如下三个方面：聪明制裁、市场机制和金融霸权。
　　(一)聪明制裁：更具针对性的施压方式
　　聪明制裁也称定向制裁(targeted sanctions)，是针对全面经济制裁而言的一种理念或实践。在全面经济制裁中，制裁双方所有形式的经济往来都被切断，其目的在于通过对制裁对象施加最大程度的压力，以促使其内部自下而上地传递变革信号，最终迫使决策者进行政策调整。这种制裁具有四个特征：首先，将制裁对象视为一个整体，对其内部群体不加区分;其次，不加甄别地切断双方所有经济关系;再次，施压方向是自下而上，即从一般民众到决策精英;最后，制裁更多地表现为单向惩罚而非双向互动。拿破仑战争时期的大陆封锁政策、1950―1970年间西方对华经济封锁、古巴导弹危机以来美国对古巴经济制裁以及上世纪90年代联合国对伊拉克、海地的经济制裁都是全面经济制裁的典型例子。但是，这种追求压力最大化的制裁并没有实现预期目标，甚至适得其反，被制裁政权更加巩固、更加坚定地坚持原来政策，而且造成大量人道主义问题。 同时，随着恐怖主义、宗教极端主义的抬头，以切断国家间贸易关系为主要内容的全面经济制裁变得有力无处使。因此，自上世纪90年代后期开始，国际制裁领域出现了重大调整，强调针对性而非压力最大化的聪明制裁理念被提出来，并迅速成为国际制裁的主要方式。
　　与传统制裁不同，聪明制裁将施压对象直接瞄准决策者，从旅行、财产、奢侈品等方面对其施加压力，同时力求避免制裁措施殃及与决策无关的无辜群体。在制裁措施上多管齐下，通过特定商品或行业制裁、定向金融制裁、旅行限制、武器禁运、文体抵制等多种细化措施施压。再者，将制裁视为一场双向互动的谈判，设定制裁时限和解除制裁的明确条件，根据制裁对象的行为变化及时调整制裁力度。 可见，新的制裁方式更加灵活也更有可能达到目的。金融制裁是聪明制裁的一个核心内容，因此不断为各国、国际组织所采用。按照严厉程度，金融制裁分为冻结被制裁个体或机构资产、停止双边或多边援助与借款、禁止向制裁对象投资、关闭制裁对象进入国际金融市场通道等。金融制裁在程度上可轻可重，能够准确定位责任个体或机构，并可以通过影响金融服务来影响贸易流动，因而体现出极强的灵活性。简言之，金融制裁是聪明制裁的核心内容，聪明制裁则是金融制裁的理念基础。
　　(二)市场机制：应对合作与执行难题
　　制裁效果与制裁联盟的规模相关。参与制裁的国家数量越多，制裁对象躲避制裁的难度越大，一般也意味着发起制裁的合法性程度越高。因此，制裁发起国会积极构建联盟以共同施加压力，甚至寻求联合国安理会通过决议以形成最大范围的国际制裁联盟。然而，多边制裁合作存在很多困难。 由于国内法律差异、与制裁对象经济依存程度、地理距离等不同，各国因参与制裁所造成的损失不等，因此参与和实施制裁的决心也不尽相同。除了合作困难之外，制裁措施的执行问题更为突出。以联合国安理会制裁为例，尽管各国都有执行制裁决议的义务，但是各成员国在具体执行中的能力，如检验检测违规物品的技术设备、人员素质差距巨大，在将联合国决议转化为具体可操作的国内措施方面也问题重重，非故意违反联合国制裁决议的情况时有发生。多边制裁具有合法性优势，但是也存在难以避免的合作与执行难题。
　　避免传统经济制裁面临的合作与执行难题是美国越来越倚重金融制裁的一个重要原因。传统经济制裁的执行主体首先是主权国家，是否加入制裁联盟、在多大程度上实施制裁都是由主权国家政府根据本国利害得失做出决定。在中央政府决定实施制裁后，再由相应部门、市场主体具体负责执行制裁措施。金融制裁则大大简化了这种层级程序，尽管主权国家仍是资产冻结等部分制裁措施的决策者，但是大部分金融制裁直接面向市场主体，即全球金融机构，由银行、证券公司等根据自身市场利益而非政府文件来决定是否执行制裁措施。随着国际资本流动日益频繁，金融机构对市场信号尤为敏感，也特别重视企业的声誉价值。由于担心被扣上从事非法金融活动的帽子并遭受市场和政府(特别是美国政府)双重惩罚，金融机构会尽力避免与被制裁国家和机构进行业务往来，其执行力度甚至远远超出政府规定。正是由于所依赖的是全球金融机构基于风险评估的自觉执行而非政府决策，金融制裁才显示出强大的威力。 例如，自2006年美国和联合国开始或增加对伊朗金融制裁压力之后的两年间，世界各大银行纷纷停止或大幅减少了与伊朗的业务往来，伊朗国内的外资银行从2006年的46家迅速减少到2008年的20家。
　　(三)金融霸权：非对称权力之源
　　金融制裁并非任何国家都可以使用的政策工具，它有赖于一国在全球金融体系中的地位、该国货币在国际支付系统中的使用比重。从这点来讲，当代金融制裁是美国的独门利器。正如美国前财长鲍尔森所言，美国财政部能够有效地使用(金融手段)是因为美国是全球金融体系的关键轴心，我们是全世界的银行家。 美国金融制裁的威力来源于纽约作为全球金融中心的稳固性、美元清算交易的重要分量以及美国或其主要金融机构采取管制措施时所产生的展示效应。 由于美国的经济实力和金融地位，美元是当代国际中心货币。当今逾一半跨境贷款和存款以美元交易，而最近一次全球调查显示，在每日交易量达5万亿美元的外汇市场中，有87%的交易以美元为交易对象。尽管国际社会近来采取了一些旨在实现货币多元化的举措，但许多央行表示，它们仍未找到能够真正在安全和流动性方面替代美国国债市场的产品，它们的外汇储备中仍有60%以上是美元资产。
　　国际清算包括现汇转账(book transfer)和现汇交换两种方式，前者是指债权、债务方各自的银行在有关货币清算中心同一家银行开立中心货币账户，对债权、债务方发生的每笔交易款项的支付由债务方的银行授权账户碰头行在其账户内支付和清算。后者是指债权、债务方各自的本国银行不在货币清算中心的同一家银行开立中心货币账户，而在不同银行开立账户。两家账户行在当地中央银行或专门机构开有中心货币账户，经中央银行或专门机构进行清算。 无论哪种清算方式，一旦涉及到美元，必然需要通过美国银行和美元清算系统，后者主要包括清算所同业支付清算系统(CHIPS)、联邦电子资金转账系统(FEDWIRE)等。无论是美国银行还是美元清算系统，都受美国政府管辖，因此被制裁个体或机构的清算交易将受到严格审查、被拒绝服务甚至被冻结或没收。美元清算服务是美国金融制裁的关键一环。正是美元作为国际中心货币的特殊地位赋予美国以他国不可比拟的权力，成为其实施金融制裁的重要基础。
　　二、美国金融制裁制度体系
　　作为金融制裁的主要发起国，美国国内形成了一套十分完善的金融制裁制度体系。国会是美国的立法机构，它制定的一般性对外关系和国家安全法律以及针对具体国家或事件的特定法律构成了金融制裁的法律基础。依据这些法律，美国总统、财政部、国务院、商务部、金融机构等各司其职，在实施金融制裁中承担重要但不同的角色。
　　(一)美国金融制裁的法律基础