2018PPP融资模式对推进城乡公交一体化的思考——以湖北省潜江市为例

1541071

【摘要】为积极应对国务院、湖北省关于城市优先发展公共交通的指导意见，落实市政府关于采用PPP模式引进社会资本加快推进农村客运班线公交化改造的决定，湖北楚捷公共股份有限公司拟按国开行湖北省分行对PPP模式项目贷款的最新要求，组建潜江市公共交通投资开发有限公司开展项目融资。本文针对湖北省潜江市的融资现状，通过总结国内外PPP融资模式的主要经验，提出以PPP模式融资的建议，以期提高项目的成功率。
【关键词】PPP 融资模式 交通运输
国务院《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发【2012】64号）、湖北省人民政府《关于城市优先发展公共交通的实施意见》（鄂政发【2013】46号）等一系列文件，对公共交通范围、公共场站建设、公交智能化管理、绿色公交及落实公交补贴等做出了明确规定。为推进潜江城乡公交化改造进程，2015年6月15日，潜江市政府常务会议第53次会议明确切实按照国家政策要求，把城乡客运公交化改造纳入政府购买公共服务的范畴，采取PPP模式引进社会资本加快推进农村客运班线公交化改造。
一、PPP融资模式概述
PPP即Public-Private-Partnership，是公司合营伙伴关系的简称，指公共部门与私人部门之间建立的一种相互合作关系，其目的是通过提供社会资本与公共服务签订一种长期有效的合同，参与项目合作的政府部门与私人部门以风险共担和利益共享为原则，公平的享有各自的权利与义务，对合资公司实行市场化经营，企业化管理，公司化运作，确保资金取得最大化的投资回报。（刘薇，2015；杨超，2015）
二、潜江市推广运用PPP融资模式的现状
（一）项目融资计划
1.融资计划。经与国开行湖北省分行沟通，合资公司作为融资平台，可向国开行湖北省分行贷款1亿元至1.5亿元，在楚捷公交与城投公司组成的董事会共同监督下，全额用于项目建设。根据项目建设计划，预计贷款分3年到位，每年到位5000万元。
2.项目建设计划。关于项目建设计划，主要分为两个方面：一方面，对于潜江火车站公铁换乘中心的总投资为6000万元，计划三年内完成全部建设，达到二级车站标准，实现铁路、公交、客运班线三者的无缝对接；另一方面，对于城乡公交化改造项目的总投资为16300万元，计划三年内完成投资建设，实现竹根滩、总口、熊口、王场和广华5条农村班线的公交化改造，此外还计划收购农村现有的班线车辆145台，计划每台平均补贴42万，共计6100万元，新购置车辆130台，每台40万元，共计5200万元，新建加气站1座，每座1500万元（含土地），共计1500万元，新建充电站及充电桩2000万元，首末站建设1500万元。
3.合资公司的管理计划。
（1）基本原则
新公司实行市场化经营，企业化管理，公司化运作。
（2）治理结构
公司严格依照《公司法》的规定建立科学、规范的法人治理结构。其中，董事会由三人组成，城投公司委派一人，楚捷公交委派两人，监事会成员由城投公司委派一人。总经理由楚捷公交公司委派，副总经理由城投公司委派，财务总监由城投公司委派。
（3）资金管理
为确保贷款资金全部用于城乡公交化改造项目，合作公司将建立完整的资金使用管理办法，对所有资金的流出，均实行双签制，即总经理和副总经理分别签字，方能办理，对单笔超出200万元以上的资金流出，报董事会审定。
（4）股东回报
合资公司对城投公司给予货币资金投资额的7%/年的固定回报；楚捷公交公司在贷款未还清前不分红。
（二）现实困境
1.潜江市缺乏具体的指导方针。目前只有湖北省人民政府《关于城市优先发展公共交通的实施意见》（鄂政发【2013】46号）的文件，因而在开展PPP融资项目计划过程中，有关的责任机构、市直机关只能根据中央下发的文件展开工作，就会导致多项工作无法顺利展开，部分市直机关缺乏对有关中央政策的掌握和理解，因而难以正确制定融资计划。
2.潜江市PPP融资模式的运行机制不够规范。目前，潜江市PPP融资模式的运行机制主要存在两方面的问题：一方面，PPP融资模式的协调机制缺乏，一是由于责任单位本身对于PPP不够了解，导致地方责任单位不够明确；二是由于在实施PPP融资项目的前期，政府和企业的准备工作不够充分，导致了PPP融资项目展开的人为障碍，最终使得PPP融资项目的中止。另一方面，与PPP融资有关的约束、监督和激励机制比较匮乏，导致有关的市直机关不主动作为，同时又没有相应的激励机制，有关部门对于融资项目的咨询热情不高、工作也不积极主动。
三、以PPP模式推进城乡公司一体化的建议
（一）对潜江市政府部门的建议
1.根据中央的相关政策，出台具体针对潜江市的PPP文件。政府部门作为宏观调控者，在PPP融资项目中扮演着指导、保障和服务的角色，其首要的任务就是要做好项目实施前期的政策支持工作，因此，非合同规定的市政府需要根据中央的相关政策，结合潜江市整体的发展情况，出台具体针对潜江市的PPP文件，并将这些文件以及国内外PPP融资项目成功的经验进行汇总整理，下发到各市直部门，以便加强相关部门PPP业务培训。此外，还要协调市发改委和市财政局，共同拟定指导潜江市开展PPP工作的办法，规定具体的操作流程。
2.完善风险共担和利益共享机制。考虑到政府部门对于政治风险及法律变更的承受能力较强，而企业对于融资风险和经营风险的承受能力较强，因而可以根据项目的实际情况，建立合理的风险共担机制，在政府与企业之间公平的分配风险；在完善利益共享机制方面，政府部门要保障社会资本的盈利在政府与企业之间合理分配，关键在于制定一个动态的调节机制，当企业分得的利润较低时，政府部门可以根据合同给予企业一定的补贴，维持项目的正常运行，当企业获得超额利润时，政府部门可以根据合同设定利润上限，控制企业的利润水平。
（二）对湖北楚捷公共股份有限公司的建议
1.根据项目的性质和政府部门的要求，选择合适的承包商。选择的承包商要具备较强的运营管理能力，能够保证在推进城乡公交一体化项目建设过程中，各个部门都能按照特许经营协议的要求展开工作，同时承包商应当以项目发起人的利益为先，确保在项目实施过程中发起人的利益不受损害。
2.结合自身的特点，明确项目实施过程中的权利与义务。要想取得项目的成功，正确的划分政府与私人部门的权利和义务是关键。湖北楚捷公共股份有限公司要与政府协商，根据二者的优势和劣势，明确权利与义务，不仅要做到积极争取自身的权利，规避不必要的风险，保证合法的利益，同时还要认真履行自身的义务，通过引进社会资本，加快推进潜江农村客运班线公交化改造进程。
参考文献
[1]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015 (1).
[2]杨超.对PPP模式功能与项目风险思考[J].中国财政，2015 (5).