2018新形势下我国自由贸易区发展对策

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一、自由贸易区概述
（一）概念
自由贸易区存在两个差别很大的概念，起源于世界贸易组织（WTO）的FTA（Free Trade Area）和起源于世界海关组织（WCO）的FTZ（Free Trade Zone），在字面上都可被译为自由贸易区。
自由贸易区（FTA）的相关概念第一次出现在1947年的《关税与贸易总协定》中，它是指两个或两个以上的国家或地区组成的区内取消关税限制、区外实行贸易保护的经济集团。贸易区成员之间贸易开放、取消关税壁垒，同时又保留各自独立的对外贸易政策。
自由贸易区（FTZ），是指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域。1973年世界海关组织制定的《京都公约》是目前世界上对自由贸易区最权威的定义：指缔约方境内的一部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口关税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管手续。自由贸易区一般建立在一国或地区的主要港口、国际机场附近。在不同的国家或地区，自由贸易区有不同的称谓，在美国称为对外贸易区，英国则称为自由园区，新加坡称为自由贸易园区（陈倩冰，2014）［1］。
虽然二者在概念上有很大区别，但降低国际贸易成本，促进国际商务和对外贸易的发展是它们设立的共同目的。本文所探讨的自由贸易区是指基于《京都公约》所定义的一国国境范围之内的自由贸易区（FTZ）。
（二）自由贸易区对一国经济发展的作用
关于自由贸易区对一国经济发展的作用，在国内外的学术界存在两种截然不同的观点。支持者认为自由贸易区是经济发展的拉动力量，单个自由贸易区的发展经验可以试点之后复制到国内其他自由贸易区；自由贸易区的设立可以扩大贸易额，增加外汇收入；自由贸易区内实行的特殊优惠政策，有利于吸引国外投资，引进国外先进技术与经验；此外，自由贸易区的业务运营可以创造区内经济和该国其他地区经济之间的后向联系，从而促进腹地经济的发展；对于居民来说，能够提高其生活水平，实现充分就业，还能接受国际先进的职业培训，提高职业技能水平（李萍，2014）［2］。
而反对者对此却持有不同的意见，他们认为对于一国或地区（特别是发展中国家和地区）来说，盲目设立自由贸易区并不能推动国民经济的发展，反而会阻碍区内与区外的贸易和资源流通，更会拉大地区之间的差距。总体来看，自由贸易区对一国经济的发展既有促进又有阻碍作用。因此发展自由贸易区的关键是要控制负面作用，放大正面积极作用（唐芳云，2014）［3］。
二、国际上成功自贸区发展概述
自由贸易区的诞生已有450多年的历史，近年来，尤其是二战以后，自由贸易区在世界范围内蓬勃发展。目前，世界上大约有1200多个自由贸易区，其中发展中国家占2/3，发达国家占1/3。下面简要介绍几个发展较成功的自由贸易区。
（一）美国自贸区
在美国，自由贸易区也被称作对外贸易区（Foreign Trade Zone）。美国的对外贸易区具有较长时间的建设和发展历史。1934年，为了应对经济大萧条，美国宣布启动对外贸易项目，通过了《对外贸易法案》，并确定对外贸易委员会为其管理机构。1936年，首个自由贸易区纽约1号对外贸易区成立。1999年，美国国会修订《对外贸易法案》，允许为特定企业专门建立分区，以此来鼓励发展进口深加工。经过一系列政策调整后，美国的对外贸易区发展迅速。美国的对外贸易区一般设在港口或毗邻入海口处，拥有十分完善的设施以及现代化的海、陆、空运输设备。截至2013年，美国批准的256个对外贸易区中已经有174个投入运营，吸引了超过3200家企业进驻，吸纳就业总人数多达37万人（Seyoum  Ramirez，2012）［4］。
美国作为世界上自由贸易区个数最多、运行最成功的国家，其发展经验值得我们借鉴：
1?完善高效的管理制度。
美国对外贸易区经过不断的探索和尝试，先后实施了多种完善的管理制度，典型的有物流直通式和海关周申报制度等物流便利政策。此外，还建立了海关审计核查制度。
2?引入分区制度。
允许设立分区是美国对外贸易区发展的重大特色之一，不仅能够解决总区土地资源利用不足的问题，还能缓解分区的就业压力，创造更多的就业岗位。
3?差异性的功能定位。
美国的对外贸易区虽然享有相同的优惠政策和条件，但每个对外贸易区都会结合地区的经济条件和地理位置因地制宜地设定不同的功能。例如，迈阿密对外贸易区由于临近国家和地区众多，功能定位于转口贸易；而纽约对外贸易区则由于背靠广大腹地，将进口贸易和加工制造作为其主要功能。
（二）中国香港自贸区
中国香港是一个高度开放的自由港，优越的地理位置、完善的贸易服务业以及先进的金融制度，使其成为亚太地区重要的国际金融、航运和贸易中心。自1841年被开辟为自由贸易港以来，香港一直坚持自由贸易政策，对进出口贸易不设限制，零关税、零配额，进出口手续极为简便。香港的金融市场完全开放，本地银行和外地银行享受完全同等的待遇。自1973年撤销外汇管制之后，采取自由的外汇制度。此外，香港的法制健全，监管机制严密，有利于区内企业在公平的市场秩序下参与竞争（沈家伟等，2014）［5］。
中国香港作为一个自由港，值得借鉴的特殊经验有以下几点：
1?采取风险管理方式作为通关检验的标准。
海关采取风险管理的方式作为通关检验的标准，对通关货物并非全部进行检查，而是采取抽样的方式，大大提高了通关的效率。
2?发展总部经济，吸引跨国公司地区总部集聚。
香港通过不断优化市场环境、制定简单税制及低税率、完善基础设施、打造廉洁高效的政府吸引了来自世界各地的跨国公司在港设立总部或办事处。发展总部经济不仅加强了香港的国际金融中心、贸易中心地位，也有力推动了其经济结构的转型。截至2014年，共有3883家跨国公司的地区总部（含地区办事处）入驻香港。香港发展总部经济的经验对我国上海自由贸易试验区发展总部经济具有很强的指导价值。
（三）中国台湾自贸区
台湾是20世纪60年代第一批通过建立自由贸易区来提升经济竞争力的国家之一。1965年，高雄出口加工区开始建区，这是亚洲第一个出口加工区，也是世界上第一个正式以出口加工区命名的经济特区。为了将台湾建设成为最便利的国际贸易物流中心，并吸引跨国公司在自由贸易港区内建立亚太区业务总部，台湾自2003年7月起开始实施自由港口计划。基隆、高雄、台中、台北和桃源一空四海五大自由贸易港区相继建立并在2010年3月以后全部投入运营。其中前四个临近港口，桃源则临近国际机场（Rong-Her CHIU，2011）［6］。
中国台湾自由贸易港区的发展经营有许多经验值得我们借鉴：
1?根据经济环境变化，及时调整运营机制及政策。
为适应经济环境的变化，自由贸易港区内不断调整运营机制及政策，形成了一套独特而规范的管理制度，典型的有单一窗口制、只租不售的土地政策等。
2?根据区域特点发展特色产业。
为了应对激烈的国际竞争，台湾自由贸易港区在明确区域特点的基础上开发特色产业，形成了清晰的产业特色，有利于产业的集聚发展。如台中区凭借气候和空气质量好的优势发展成为光学产业专区；高雄区则借助港口优势向仓储转运专区发展。
（四）韩国自贸区
1970年，韩国建立了第一个以制造定位的出口加工区马山出口加工区。2000年，韩国将出口加工区名称改为自由贸易园区。为了促使韩国成为国际物流基地，2002年，韩国在釜山港和光阳港建立了以物流为主的关税自由区，并且于2003年1月在仁川港和仁川国际机场建立了关税自由区。2003年，韩国通过了《自由贸易园区法案》，将原来的出口加工区和关税自由区统称为自由贸易园区，并且使自由贸易园区同时具备了制造加工和物流的功能。
韩国自由贸易园区最为典型的代表是釜山自贸区，依托于釜山港而建立，作为韩国最大的港口，位于东南沿海，物流范围可涵盖日本、中国大陆以及俄罗斯。釜山自贸区作为韩国海陆空交通的枢纽，又是金融和商业中心，在韩国的对外贸易中发挥着重要作用（齐海鹏，2014）［7］。
韩国在发展自由贸易区的过程中积累了许多经验：
1?完善的立法。
韩国通过的《关税自由地区特别法》，其立法架构、规范内容与规划基础均非常完整。韩国通过不断完善法律法规，营造了规范、透明、稳定的法制环境，使区内的企业得以健康运行。
2?宽松的外籍专家管理，加强区内教育管理。
允许自由贸易区内的外籍专业人士在区内停留三年，并向其和家属签发2年以下多次往返签证；此外，允许外国大学在经济特区设立分校，这为自由贸易区的发展提供了人才保障。
三、我国自由贸易区的发展现状与发展趋势
（一）我国自由贸易区的发展历史
我国的自由贸易试验区是在综合保税区的基础上升格而来的。从1990年国务院批准上海外高桥保税区以来，在海关总署的主导下，我国已经发展了保税区、保税物流园区、保税港区、综合保税区等各种类型的海关特殊监管区域。我国保税区的发展既受世界自由贸易区一般规律的制约，又体现着我国渐进式改革和梯度对外开放的特点。大体上看，我国保税区的发展可以划分为以下三个阶段：
第一阶段：19902000年，兴建和发展保税区阶段。这一阶段的特点集中表现在各地保税区的建立与快速发展上，保税区相关的法律、法规以及相关政策逐渐形成以及基础设施等硬件设施的日趋完善上。1990年6月，上海外高桥保税区成立，这是我国规模最大、启动时间最早的保税区。此后，国家先后批准建立了15个保税区，形成了中国保税区的基本格局。1997年，海关总署正式颁布了《保税区海关监管办法》，从而使得中国保税区的管理体制更加规范。
第二阶段：20002004年，探索发展阶段。进入21世纪，中国外贸形势发生了新的变化，中国完成了加入世贸组织谈判。加入WTO标志着我国在推动贸易自由化方面迈出了巨大的一步。这也意味着保税区的运营体制和管理体制必须与国际接轨，必须遵从国际惯例和国际通则。这一阶段保税区的发展特点是我国开始探索保税区向自由贸易区转型的途径。
第三阶段：2004年至今，整合转型阶段。自2005年以来，中国加入区域经济一体化的步伐加快。
我国不同类型海关特殊监管区域的对比见表1（李春来，2012）［8］。
（二）我国自由贸易区的发展现状与发展趋势
2013年8月，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区（China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone）。2013年9月29日，上海自由贸易区正式挂牌成立。2014年12月，上海自贸区的面积从原先的28?78平方公里扩至120?72平方公里。在此之后全国各地掀起了一阵自贸区热，各地纷纷提出申报自由贸易区。2015年4月21日，天津、福建、广东三个自贸区同时挂牌成立。
津粤闽三个自贸区之间既有联系又有区别。相同点是它们三者同上海自贸区将共同使用同一个负面清单，并适时调整，但它们三者又各具特色。我国四大新型自由贸易区的对比见表2。
天津自贸区的三个片区各具特色：以东疆港区为核心的天津港片区，将致力于打造融资租赁产业聚集地，发展与港口相关的高端服务业、航运物流、加工制造业；而天津机场片区将依托空港优势发展航空航天、装备制造、新一代信息技术等高端制造业和研发设计、航空物流等生产性服务；中心商务区片区将重点发展以金融创新为核心的现代服务业。天津自贸区的战略定位是服务于京津冀协同发展以及一带一路战略，突出航运，打造航运税收、航运金融等特色。
福建自贸区的最大特色是立足深化两岸经济合作，率先推进与台湾地区投资贸易自由。福建自贸区由福州、平潭、厦门三大片区组成，其中厦门主攻两岸新兴产业和现代服务业，平潭主要发展服务贸易，而福州定位于打造先进制造业基地。福建自贸区的总体战略定位是：打造改革创新的试验田、两岸经济合作的示范区、面向21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区开放合作的新高地。
广州自贸区包括南沙新区、深圳前海蛇口片区、珠海横琴新区三大平台。南沙新区将致力于发展高端制造业、航运物流及现代服务业，打造总部经济；前海片区重点发展科技服务、信息服务、现代金融等高端服务业；横琴片区重点发展旅游休闲健康、文化科教和高新技术等产业，目标是建设成为文化教育开放先导区和国际商务服务休闲旅游基地。与前两个自贸区相比，广州自贸区更突出对港澳自由贸易的特色。广州自贸区的战略定位是依托港澳、服务内地、面向世界，将广州自贸区建设成为粤港澳合作深度示范区、21世纪海上丝绸之路的物流枢纽。基于广东市场经济发育程度完善、开放型经济发达的优势，粤港澳自贸区立足于打造新型国际投资贸易规则试验区，在国际投资、贸易、知识产权等领域探索对接国际高标准规则体系，为国家参与新一代投资贸易协定谈判先行先试。
总结前面的经验可以得出，将原先的海关特殊监管区域转型升级成为自由贸易区是我国自由贸易区发展的总体趋势，但要成功转型为自由贸易区，不仅需要看条件是否成熟，还需要有地方特色。自由贸易区的发展要坚持质量与数量并重，坚持奉行成熟一个，批复一个的原则。在将来，增强自贸区之间的联动，增进相互了解和信息的沟通，推进自由贸易区战略稳步实施将成为我国自由贸易区的主要发展趋势。
四、我国自由贸易区发展面临的挑战
（一）国际投资规则重构对我国对外开放的挑战
在美国主导推动的跨太平洋战略经济伙伴协定（TPP）和跨大西洋贸易和投资伙伴协议（TTIP）新自由贸易协定下，以准入前国民待遇+负面清单管理为核心的第三代国际投资规范正在重塑世界投资和贸易格局。
负面清单管理+准入前国民待遇指的是对外国投资范围和投资方式的开放。负面清单又被称作消极清单或否定清单，在清单中列明了企业不能投资的领域和产业。1994年生效的北美自由贸易协定（NAFTA）被认为是最早采用负面清单的自由贸易协定之一。准入前国民待遇原则是给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。在实行负面清单管理制度之前，中国对外资的管理一直采用《外商投资产业指导目录》模式，在该模式下，所有的外商投资和商业投资都只能在规定的范围之内进行。而负面清单模式则意味着给外资更多的自由，可能会导致某些没有列入清单的行业受到国外竞争者的损害。
2015年10月5日，历时五年多的TPP协议正式达成。在这样的背景之下，中国面临潜在的被贸易转移效应，这会对中国的净出口贸易造成极大影响；而劳工标准、知识产权、国有企业等新规则将给中国引入外资及中国企业对外进行投资带来阻碍，不利于中国在全球产业链中地位的提升。
国际投资规则正在重构，而我国的经济进入调整转型的关键时期，改革开放所带来的红利已被释放殆尽，城乡区域发展差距和居民收入分配差距仍然很大，深化改革开放和转变经济发展方式任务艰巨，改革面临各种外界因素的挑战和阻碍，面对这一系列变化，中国应借此机遇推动自贸区的建设，进一步扩大开放，以开放倒逼国内改革。只有抓住这个机遇，并勇于迎接挑战，才能有效提升我国对外开放的广度与深度。
（二）新型自由贸易区的定位和任务
我国的新型自由贸易区是在借鉴国外自由贸易区的发展经验上设立的，与传统的自由贸易区既有区别又有联系。我国新型自贸区与国外自贸区的对比见表3。
推进自由贸易试验区的建设是我国综合考量国内外经济形势的情况下，为适应全球经贸发展的新趋势，全面深化改革、扩大开放探索新途径、积累新经验、实行更加积极主动的开放策略而采取的重大举措。我国新型自贸区的主要任务是以制度创新为核心，探索对外开放的新路径和新模式，加快政府职能转变和和行政体制领域的改革，以开放促发展、促改革、促创新，形成可复制、可推广的经验。
五、我国新型自贸区发展对策
（一）完善自由贸易区管理体制
1?加快转变政府职能，创新政府管理方式
自贸区成功运营的经验表明，合理的管理体制是自贸区成功的必要条件。我国自贸区缺少一个中央政府授权的专门管理机构，存在管理层次多、职权交叉、各自为政的缺陷，造成了各个管理部门之间沟通成本过高、效率低下；此外，原有的计划经济体制下残留的政企不分的问题导致企业之间的不公平竞争加剧，企业创新活力不足。因此，我国应该参照美国的经验，设立一个统一、权威的管理机构进行管理；对区内的管理组织机构进行改革，探索建立政企分开的政府主导型管理体制；加快政府职能转变，减少政府干预，厘清政府和市场的关系，充分放权，让市场真正发挥作用。只有这样，才能实现自贸区建设的各项目标。
2?创新海关监管制度，提高通关效率和监管程序的透明度
多头监管、控制过多、透明度不高的监管模式使得我国自由贸易区运作效率低，成本较高。而世界上典型的自贸区运行特点就是高效管理、便捷监管、简化流程、透明度高。因此，我国海关监管要不断追求便利和速度，提高监管程序的透明度，具体可以通过以下措施：精简海关机构、减少不必要的监管；推进监管手段的信息化；规范监管程序，海关的监管模式逐渐从手续监管向企业信誉监管转变，从事前监管向事中、事后监管转变。
3?根据自由贸易区企业经济发展状况及时修订负面清单
从2015年发布的最新版本的负面清单可以看出长度不断缩减，从190条缩短至122条，缩减幅度达35?8%。但长度不能视为衡量负面清单是否有效的唯一标准，应当增强开放性和透明度，并且与国际通行规则相衔接。
（二）扩大服务业开放
服务业是自由贸易试验区发展的重点。扩大服务业的开放已经成为世界各国签订自由贸易协定或投资协定时的基本标准。在国际服务贸易协定（TISA）的推动下，有许多国家已经完全取消在服务领域的对外持股比例或经营范围的限制。
在服务业开放领域，继续实施负面清单管理制度，扩大金融服务、商贸服务、专业文化、航运服务、文化服务以及社会服务领域的开放程度，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施，有利于为各类投资者营造平等准入的市场环境。2013年，上海自贸区成立之后率先开放了服务行业，在金融、航运、商务、贸易和文化等18个服务行业暂停或停止23项准入限制（有关投资者的资格、股权、经营范围）。2014年的负面清单在服务业领域又新增了14条开放措施，突出了航运贸易等自贸区主导产业。2015年的负面清单则进一步扩大了对港澳的服务业开放领域，取消或放宽对港澳投资者的准入限制。
除此之外，要加强对服务业专业人才的教育和培养，为服务业的进一步发展提供智力资源。鼓励国内和国外大学合作办学，加快培养出一批服务业应用型、复合性和技能型人才。
（三）积极推进金融服务创新
1?推进自贸区自由贸易账户体系建设，积极推动投融资贸易便利
自由贸易账户（FT）是指金融机构根据客户需要在试验区分账核算单开立的规则统一的本外币账户，有利于境内企业和境外资金自由汇兑，也有利于境外企业按准入前国民待遇原则获得相关金融服务。
2?鼓励和支持融资租赁业务发展
融资租赁作为一种集金融、贸易、服务于一体的特殊金融产品，是国际上仅次于银行信贷的第二大融资工具。在国家一带一路战略的影响下，我国的融资租赁行业迎来了新的发展机遇。政府应当完善现有的融资租赁法律法规，保障自由贸易区内的租赁业务得以正常、有序的开展；创新跨境租赁异地监管模式，设立绿色通道，实施属地申报、口岸验放等，为融资租赁企业发展租赁进出口业务提供便利化服务；提升融资租赁行业专业化经营能力，鼓励有能力的租赁公司积极拓展海外租赁市场，走专业化、国际化的发展道路；建立融资租赁资产交易统一市场，通过将租赁资产证券化解决租赁公司资金缺乏的问题。
3?推动跨境人民币业务创新发展，促进企业境外投融资的本币化
推广跨境双向人民币资金池业务。鼓励跨国企业在自由贸易试验区内设立跨境双向人民币资金池，不仅能有效降低企业的融资成本，提高资金使用效率，还有利于企业对境内外资金进行集中有效管理，降低企业跨国资金的运营成本；探索由境外银行直接给予境内银行借款的模式，使企业能以更低的成本从境外融资；通过跨境收支的集中收付来提高资金的流动性，减少企业的资金占用。
4?全面推动银行、证券和保险业对外开放
支持符合条件的民营资本在区内设立自担风险的金融机构。放宽外资进入金融服务业的投资限制，逐步扩大外资持股比例。
（四）促进贸易与投资便利化
1?推广保税展示制度
在自由贸易区内设立保税展示交易平台。我国关内区外内符合条件的区外企业在向海关提供足额税款担保之后，允许在区内开展保税展览展示活动。
2?积极推进单一窗口建设
新加坡是实施单一窗口建设较为成功的国家之一，它采取的是公共平台的模式，这种模式对于仍处于单一窗口探索时期的我国自贸区具有很强的指导意义。所谓的单一窗口，是指企业只要和一个窗口打交道，只需一次性地提交相应的信息和单证，能够有效加快货物流动，提高货物通关速度。我国应积极借鉴新加坡的发展经验，搭建涵盖投资、贸易、检验、通关服务的一站式开放型经济综合服务平台，实现信息的共享共用；借鉴新加坡的客户导向战略，让企业积极参与到单一窗口的方案设计中来，以此来满足企业的实际需求。
3?进一步深化海关区域通关一体化改革、通关作业无纸化改革
通过改革实现跨地区海关互联互通、互认共享，简化通关手续，缩短通关时间，提升海关通关效率，以此来促进贸易便利化。
4?积极推动跨境电子商务发展
开展跨境电子商务综合平台试点，鼓励企业利用跨境电子商务开拓国际市场。跨境电子商务是指不同国家或地区的交易各方利用现代信息技术所进行的新型贸易活动和模式，涵盖了营销、交易、支付、服务等各项商务活动。这一新型贸易模式突破了时间和空间的界限，减少了中间环节，降低了企业进入门槛，使贸易活动更加便利，贸易成本降低，贸易主体更加多元化，大大提升了贸易效率。政府应当加强对跨境电子商务的支持和投资力度，扩大跨境电子商务的规模；制定和完善跨境电子商务监管模式，将线下监管服务转移到线上，不断完善电子商务通关业务流程；探索建立网商电子评价体系和商品质量追溯认证体系，以此来防范贸易风险。
5?全面实施AEO制度，倡导海关与企业建立合作伙伴关系
AEO（Authorized Economic Operator）制度，即经认证的经营者制度，海关对符合条件的企业给予通关便利。将AEO制度与《海关信用管理办法》结合，与其他国家的海关相互认证，提升国际贸易便利化水平；在自贸区内率先开展企业认证，简化AEO认证程序，降低中小企业的认证成本；各级海关利用多种宣传渠道宣传AEO制度，并对企业人员进行培训，为AEO制度的全面推广打下良好的基础。在当前区域经济一体化的大环境下，国际投资规则面临重构，加快自贸区的建设不仅对中国的对外贸易发展起到重要作用，更能进一步提升中国在国际上的地位。
［参考文献］
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［2］ 李萍? 中国自由贸易区发展理论与实践 ［M］?北京:中国社会科学出版社，2014?
［3］ 唐芳云?论美国对外贸易区制度兼论中国自贸区（FTZ）对其的借鉴 ［D］?广西：广西师范大学，2014?
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［5］ 沈家伟，刘中伟?自由贸易园区的国际经验与启示 ［J］ ?全球化，2014（5）：79~89.
［6］ Rong-Her CHIU,Taih-CherngLIRN?An Evaluation of Free Trade Zone in Taiwan ［J］?The Asian Journal of Impact of Shipping and Logistics,2011(27)?
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