2018全球经济治理的核心挑战与“中国方案”

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当前全球经济持续减速分化，虽然与美国金融危机构成的冲击密切相关，但如此长时期的经济低迷，深层次上与全球经济缺乏有效的协调机制具有重要的联系。世界主要国家回避结构性改革而诉诸超常规的货币刺激，甚至采取新的贸易保护主义举措，全球经济内生增长动力缺失的问题突出，客观上暴露了全球经济治理体系的低效率，世界各国亟待通过深化开放合作共渡难关。G20杭州峰会提出了加强宏观经济政策协调、构建开放型世界经济、落实2030可持续发展议程等重大倡议，既突出了促进世界各国开放合作的重要性，又进一步明确了推动全球经济治理变革的中国方案。然而，什么是全球经济治理体系？全球经济治理究竟面临着什么挑战？什么原因导致全球经济治理低效率运作？中国方案如何回应全球经济治理的核心关切？上述问题的分析对于理解或者促进未来全球宏观经济稳定健康发展具有重大的意义。
一、全球经济治理的核心挑战：去全球化
虽然全球经济治理越来越受关注，但对什么是全球经济治理的问题仍然缺乏统一的观点，全球经济治理尚没有一致的概念。重要原因在于全球经济治理涉及内容十分广泛，难以简单地进行定义。然而，综合世界经济发展及相关问题的研究来看，全球经济治理大致包含三层要素，即全球经济谁来治理、治理什么及如何治理。尽管世界各国都是全球经济治理的参与者，但大国巨大的体量及较强的实力注定了全球经济运行通常由大国主导。从这个意义上说，全球经济治理本质上是世界主要国家为保障世界经济稳定运行而主导制定的一套国际规则与制度。这套国际规则与制度并非总是最优的，它是某一时期世界主要国家通过自身综合实力在国际舞台上博弈形成的，更多体现强国的意志。
传统的全球经济治理通常是大国借助军事扩张或者殖民地管理等形成的强制、非合作的治理体系。第二次世界大战以来，世界主要国家在国际舞台上，通过和平的手段探讨形成了以布雷顿森林体系为基础的现代国际经济治理体系。这一套体系尽管近几十年来出现过调整，但基本的特征并没有出现大的变化，即美国等发达大国通过国际货币基金组织、世界银行集团及世界贸易组织等三大支柱主导全球经济治理。这套体系保障了欧洲等战后重建的顺利推进，推动了20世纪70年代以来全球化的深化发展，全球经济在第二次世界大战以来所创造的经济增量超过了以往任何时期，预示美国等发达大国主导的全球经济治理实现了促进全球经济较快增长的积极目标。
然而，2008年至今全球经济持续分化，全球经济治理已经逐步暴露深层次的内在问题。虽然金融危机以来G20领导人峰会取代G7集团成为重要的全球经济治理平台，但全球经济依然未能进入健康的发展轨道，这不仅是由于G20提出的政策举措未能得到有效落实，更是由于世界出现了有悖于开放合作或者全球化的政策倾向，全球经济治理碎片化的问题日益突出，20世纪70年代以来促进全球经济发展的开放动力出现了减弱的风险，去全球化的迹象越发明显。
当前的全球经济治理不仅未能有效促进全球化的持续推进，而且难以遏制去全球化问题的激化。2016年6月英国脱欧将去全球化推到了新的高点，2017年英国将启动退欧程序，这对于欧盟乃至全球开放合作都将构成负面冲击，预示一体化程度的倒退，对此，当前的全球经济治理及欧盟都缺乏有效的举措。根据现在的信息来看，英国脱欧可能仅仅是一个前奏，未来意大利等国家都可能进行脱欧公投。如果脱欧出现多米诺骨牌效应，那么欧元乃至欧盟的解体风险就大幅上升，由此对全球化的影响将是巨大的。
事实上，去全球化的问题在近年来一直存在，而且愈演愈烈。东盟十国倡导构建区域全面经济伙伴关系( RCEP)，俄罗斯倡导构建欧亚经济联盟，美国的主张最为引人关注，自2009年以来美国力推跨太平洋伙伴关系协议( TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴协议( TTIP)及服务贸易协定( TISA)等。上述治理体系互相交叉，有些国家既可能是TPP成员，也可能是RCEP成员，也可能同时是欧亚经济联盟成员，全球经济治理碎片化的问题十分突出。为何大家不通过WTO的平台进行谈判，以此促进全球化的不断深化，其表面的动机虽然意在促进区域一体化的提升，实则各自在谋划自身的合作区域，客观上阻碍了世界各国开放合作的推进，构成了去全球化重要的离心力。
与此同时，传统的去全球化的贸易保护举措与新型的贸易保护主义变种相互交织，促使去全球化问题更加突出。金融危机以来发达大国放弃了自由贸易的准则，开始较大规模地对中国等发展中国家实施反倾销、反补贴等贸易保护，世界商品要素自由流动的环境受到了挑战。同时，欧洲央行与日本央行不仅推行量化宽松政策，而且实施了负利率的极端政策行为，与此同时，美联储加息的不确定性引发全球资本跨境大规模流动的问题越发突出，全球汇率市场波动加剧，世界各国尤其是部分新兴经济体汇率贬值的压力加大，汇率市场非常规波动滋生各国对国际金融环境稳定性的担忧，汇率失调成为全球开放合作的巨大障碍。
金融非常规竞争已经成为当前贸易保护的新形态，世界主要国家在金融危机以来持续实施量化宽松货币政策，促使央行资产大规模扩张，美联储、欧洲央行、日本央行等央行资产都比金融危机之前翻了一番以上。这些主要国际货币发行国央行不顾国际货币稳定性而大规模放水，重要原因在于希望通过货币扩张获取竞争优势，以此拉动本国经济增长。然而从历史来看，没有哪个国家央行能够长期印钞，现在也没有理论支撑央行长期宽松的合理性。如果世界主要国家央行继续推行竞争性的宽松政策，那么可能加剧货币超发问题，而且可能引发竞争性的货币战争，这无疑将对全球经济发展构成较大的负面影响。
二、去全球化现象愈演愈烈的根源追溯：全球失衡
当前去全球化的问题为何会越来越突出？这与世界主要国家较长时期倡导开放合作的战略并不相称。近几十年的经济发展经验表明，开放合作能够较快地推动全球经济的发展。近年来全球化快速发展促进资本、技术和信息超越国界的结合，助推全球经济取得较快发展。2015年全球GDP达到73万亿美元，扣除价格因素，比1970年增长两倍多，而全球在公元0 -1000年经济仅仅增长15%左右。虽然全球经济发展与诸多因素有关，但当代全球经济更快发展显然与世界开放合作息息相关。
既然全球化能够促进全球经济更快发展，能给人类社会带来更大的财富，为世界带来巨大好处，那为何当前会出现去全球化的问题呢？观察当前反全球化的相关现象，全球失衡是最重要的原因。虽然全球化为人类提供了创造更多财富的机会，但世界各国从中得到的好处却并不相同。
从数据来看，世界主要经济体失衡的问题确实伴随着全球化的发展而出现不断增大的现象。20世纪80年代末90年代初以来，苏联解体及东西德合并，先前倡导计划经济的国家纷纷推行市场经济体制改革，加入美国第二次世界大战以来主导构建的全球经济治理体系，全球化获得了加速发展。在此背景下，到本次金融危机之前发达经济体经常账户赤字占GDP比重不断扩大，预示发达经济体出口难以弥补进口而导致赤字不断增大，发达经济体必须从外部持续借债以维持经济平衡。与此相反的是，同一时期新兴及发展中经济体经常账户盈余占GDP比重不断增大，新兴及发展中经济体释放比较优势而不断增大市场份额，出口收入远超过进口的支出，而且伴随着全球经济的景气发展，大宗商品出口国经常账户余额大幅增长。
从上述可以看出，新兴及发展中经济体在全球化过程中受益较大，这也就不难理解金融危机以来为何发达大国更热衷于推动去全球化的进程。金融危机以来发达大国对中国等国商品采取更严厉的反倾销、反补贴等调查，虽然其中有很多原因，但显然与发达大国在全球化中收益下降有关。美国启动TPP、TTIP谈判期待重塑全球经贸规则，客观上也揭示了美国等发达大国对当前全球化的不满。2016年英国脱欧等事件的发酵突出了一体化过程中各国的权责分配矛盾问题，欧盟一体化虽然推动了欧盟经济的发展，但希腊、意大利等竞争力较弱的国家出现竞争力不断弱化甚至出现债务危机的问题，加上难民大规模涌入增大财政支出压力，英国认为权力与责任出现了不对等的问题，而德国、法国等竞争力较强国家却得到了较长时期的发展。虽然欧盟与全球化并不一致，但欧盟代表着全球化更深层次的发展，客观上也揭示了开放合作的问题所在。
问题是，既然全球失衡是去全球化的重要原因，但为何前几年反全球化的现象却并不频繁？重要原因在于2008年金融危机之前全球失衡具有内在的循环机制，通过这个机制全球失衡能够有效解决，世界各国共同享受着全球化的合作。本次金融危机之前，全球经济经历了一轮景气周期，这是继美国网络泡沫之后经济全球化形成的新的发展阶段，美国等发达国家外部经济出现持续膨胀的赤字，而新兴经济体出现持续扩大的外部盈余。在此背景下，美国等发达国家以金融创新为经济动力，以开发高收益的金融产品为导向，向其他国家特别是新兴国家出售金融衍生产品，新兴市场大量储蓄源源不断流入美国等国际金融市场，发达国家吸收资本流入弥补外部失衡，如此循环，支撑着发达国家依赖金融产品透支消费的模式持续进行，全球经济合作呈现持续深化发展的现象。
然而， 天下没有免费的午餐。美国主导的消费借债驱动模式首先遭遇冲击，住房市场出现次贷危机，由此动摇了基于住房抵押债券发展的各类为数众多的金融衍生产品，持有相关资产的金融机构资产大幅度减值，以雷曼兄弟公司为代表的众多金融机构资不抵债而纷纷倒闭，金融市场遭受重大打击，维系全球经济外部失衡的发达国家外部资本借贷戛然而止，全球经济失衡的模式难以持续，全球失衡的问题逐步激化。2010年欧洲爆发了欧债危机，其本质原因在于高负债国家在全球化中缺乏竞争优势而导致经常账户赤字不断累积，最终陷入债务困境并且出现危机的强制性调整，欧洲等经济体出现较大的去全球化或者反全球化的压力。然而，全球经济目前仍未形成有效的调整机制，各国对外部失衡调整采取了非对称性的方式，即发达国家采取贸易保护、设置贸易壁垒、对外国货币汇率施压等手段，而发展中国家则极力反对，全球经济出现不稳定、不协调，经济全球化面临的挑战不能低估。
由此可见，去全球化的根源在于全球失衡。全球失衡的治理不仅涉及开放政策的调整，也涉及人口结构、创新等深层次的竞争力影响因素的变化，这就需要增强全球经济协调。通过创新全球经济治理，加强国际沟通协作，着力推进经济结构调整，促进新兴及发展中经济体由外需、投资依赖转为消费、投资、出口平衡增长，发达国家应增加储蓄，由过度依赖消费转为消费、投资、外需平衡增长，促使世界更多国家在全球化进程中获得好处。然而，金融危机以来世界各国借助多双边平台已经进行了深入的沟通协调，但全球失衡的问题依然尚未得到有效缓解，这些预示当前的全球经济治理体系可能难以自我解决失衡的问题，全球失衡亟待国际经济合作体系的转型升级。
三、应对去全球化的全球经济治理创新：合作共赢的中国方案
如何推动全球经济治理创新以遏制去全球化的问题，已经成为世界各国政府及业界关心的重要内容。虽然世界主要发达大国十分重视全球经济治理变革，但包括TPP及TTIP在内的新的规则体系大多沿袭第二次世界大战以来美国创造的布雷顿森林体系的基本思想，即先制定好规则标准，然后要求希望加入的国家或者地区接受，而不考虑各个经济体的特定发展阶段及具体情况。这种规则体系难以保障各成员都从开放合作中获得好处，因而也就难以从根本上解决全球失衡的问题。中国作为世界上最大的发展中国家，通过改革开放融入了全球化，成为全球化的参与者、受益者，中国希望自身的发展能够带动其他经济体的共同发展，希望其他经济体能够搭中国经济发展的顺风车。在此背景下，中国提出了合作共赢的全球经济治理新理念，借此保障世界各国在全球化过程中共同受益，希望从根本上解决全球失衡的问题。国际社会对此充满较高的期待。
然而，尽管合作共赢的理念具有创新性和实用性，但全球经济治理体系的调整涉及世界各国尤其是大国之间的竞争，为何世界各国会重视合作共赢的中国方案？核心原因在于当前中国已经成为全球第二大经济体，而且对全球经济影响越来越大，全球经济治理体系的调整已经离不开中国的参与。1980-1999年的20年间，中国经济对全球经济名义增量贡献仅为3. 72%，而同期美国贡献32. 01%；但2000年至金融危机之前的2007年，中国经济对全球经济名义增量贡献大幅上升至9. 64%，同期美国下降为18. 95%；如果考虑到金融危机的影响，那么进一步测算发现，2008-2015年中国经济对全球经济名义增量贡献高达48. 27%，而美国仅为22. 51%，2015年中国对全球经济名义增量贡献仍然超过25%，中国已经超越美国成为对全球经济增量贡献最大的国家（见表1）。中国快速成长催生世界经贸格局加速转变，客观上要求中国参与全球经贸规则的制定，以适应世界贸易格局的变化。同时，中国未来期待逐步由经贸大国向经贸强国转变，客观上要求参与或者主导国际经贸规则的制定。因而，中国与外部世界都十分关注中国方案的进展。
虽然合作共赢的中国方案已经引发各方的广泛关注，但什么是合作共赢的治理理念呢？当前很多研究并没有对该体系的实质内涵做进一步的分析，这就容易导致中国方案的空洞化。尤其是新中国成立以来，一直处于追赶发展阶段，全球经济治理体系一直由美国等发达大国主导，中国没有机会也没有实力参与全球治理，结果是中国一直游离于全球经济治理体系之外，在制定规则等全球治理能力方面显得颇为不足，在具体的开放合作中，如何制定合作共赢的经贸合作新规则及新制度，成为当前中国参与全球经济治理亟待解决的重要问题。
2013年3月23日，习近平主席在莫斯科国际关系学院发表演讲提出，面对国际形势的深刻变化和世界各国同舟共济的客观要求，各国应该共同推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系，各国人民应该一起来维护世界和平、促进共同发展。这是中央高层针对全球环境变化的新背景较早提出合作共赢的理念。外交部部长王毅在接受2015年4月20日《学习时报》专访时对合作共赢内涵做了深入的阐释。即合作共赢的新理念体现在，以合作取代对抗，以共赢取代独占，不再搞零和博弈和赢者通吃那一套。政治上，要树立建设伙伴关系的新思路。经济上，要开创共同发展的新前景。安全上，要营造各国共享安全的新局面。文化上，要形成不同文明包容互鉴的新气象。十三五规划建议进一步提出从完善对外开放战略布局，形成对外开放新体制，推进一带一路建设，深化内地和港澳、大陆和台湾地区合作发展，积极参与全球经济治理，积极承担国际责任和义务等方面推进开放发展与实现合作共赢。上述内容既阐释了合作共赢的深刻内涵，也释放了中国如何推进合作共赢的基本方略。
近年来中国秉承合作共赢理念已经不断推动区域或者全球的开放合作。2013年中国倡导成立了亚洲基础设施投资银行（亚投行），截至2016年亚投行已经拥有57个成员国，体现了亚投行的多边属性。而且亚投行主要的投资领域是基础设施，世界银行、亚开行等机构的重点是援助及减贫等领域，亚投行与世界银行、亚开行等机构进行联合融资的行为被视为合作共赢之举。此外，近年来中国力推产能合作进程，主要与一带一路沿线国家和地区通过优势互补开展大量基础设施等项目合作，既发挥了相关国家在能源、资源、农业等方面的优势，也发挥了中国在基础设施建设、工程承包、高铁等方面的优势，践行了合作共赢的理念。
在2016年9月的G20杭州峰会上，中国通过G20平台向全球更深入推行合作共赢的中国方案，本次峰会以创新( Innova-tive)、活力(Invigorated)、联动( Interconnected)、 包容 (Inclu-sive)等4个I主题，提出了促进全球经济实现强劲、可持续、平衡和包容增长的五大举措，即：加强宏观经济政策协调，合力促进全球经济增长、维护金融稳定；创新发展方式，挖掘增长动能；完善全球经济治理，夯实机制保障；建设开放型世界经济，继续推动贸易和投资自由化便利化；落实2030年可持续发展议程，促进包容性发展。这些倡议都将包容性增长及可持续发展放在重中之重，表明合作共赢理念已全面融入全球经济治理体系之中，中国不仅重视推动全球经济实现更加强劲的增长，也期待通过包容性发展促进世界各国从全球合作中共同受益。
为了更好地推动中国与外部开展互利共赢的合作，中国近年来正在加速探索构建合作共赢的开放型经济新体制。一是通过自贸园区战略探索国内高标准开放型经济新体制的构建。截至目前，上海自贸试验区已运行多年，广东、天津、福建自贸试验区已在2015年4月份建立，2016年又在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省和陕西省等地新设立7个自贸试验区。自贸园区战略将着力推动制度创新，探索如何构建合作共赢的开放型经济新体制。二是通过自贸区战略深化中国与其他经济体的双向或者多边开放，推动区域经贸规则的转型升级，促进区域合作共赢治理体系的构建。三是通过一带一路等战略推动全球经济治理体系朝着合作共赢的方向发展。伴随着相关战略的稳步推进，合作共赢的中国方案日益清晰，全球失衡的问题理论上有望从中国方案中逐步得到解决。
四、促进合作共赢的中国方案稳步落实的战略举措
尽管合作共赢的中国方案具有解决去全球化问题的潜力，但只有增强各方共识．同时加快制定合作共赢的全球规则，逐步让合作共赢的中国方案得到落实，才能释放相关制度的红利。从当前全球经济形势及全球经济治理变革经验来看，应在以下三个方面综合推进，合作共赢的中国方案才能更好、更快地惠及全球。
一是通过G20等全球或者区域治理平台强化全球化是大势所趋的主流判断，避免去全球化出现多米诺骨牌效应，增强世界各国进一步深化开放合作的意愿。去全球化已经开始影响区域乃至全球经济的合作发展，欧盟、APEC及G20等区域或者全球治理平台应重视缓解或者扭转这种局势的演变，密切研究跟踪英国脱欧带来的负面冲击，避免英国脱欧形成较强的负向外溢效应，力促世界其他主要国家不出现类似英国脱欧的极端情形，尤其是德国与法国等欧洲大国，应在欧洲一体化合作中发挥更重要的作用，继续为开放合作的深化推进树立榜样。在此基础上，世界各国应加快研究总结20世纪70年代以来全球化对人类社会快速发展的巨大作用，从理论及实践上证明全球化是人类社会的大势所趋，特别是研究深化全球化的经验，以此倡导世界各国将开放而不是反全球化作为战略重点。
二是中国应加快研究构建合作共赢的开放型经济新体制，让中外各方都从合作中受益，为世界各国开放合作树立合作共赢的新标杆。合作共赢不仅在实践中缺乏先例，而且在理论上也是新事物，如何将合作共赢落到实处，成为中国乃至世界各国关注的重要内容。中国作为合作共赢理念的倡导者，应加快研究合作共赢的理论体系，尤其是如何验证合作共赢既能保障世界各国的共同利益，又能遵循人类经济社会发展的规律。在此基础上，加快研究出台合作共赢的开放经济新体制，为中外合作提供可操作的制度规则，即投资上构建以负面清单为主导的内外资大体平等的国际投资合作共赢新体制，贸易上构建以WTO为基础的发挥各国比较优势的国际贸易合作共赢新体制，金融合作上构建以亚洲基础设施投资银行为主体的合作共赢金融新体制。
三是及时总结中国实现合作共赢与开放发展的经验，稳步推动全球经济治理体系变革，使之朝着合作共赢的方向调整完善，保障世界各国都从全球化受益，促进全球化的不断深化。中国应及时总结合作共赢经济新体制的构建经验，并借此不断推动全球经济治理体系的调整优化。但全球经济治理体系的调整必须通过大国之间的协调，当前中美既是世界经济格局调整的核心推动者，也是全球经济发展的主要影响者，中美应重视如何在构建合作共赢的全球经济治理中相互促进，由此才能更好地实现全球经济治理体系的稳步调整优化。可以考虑将合作共赢贯穿于中美双边投资协定谈判之中，以此为基础进一步推动合作共赢的国际投资合作治理体系的构建。未来中美还可以推动中美自贸区的谈判，力争构建合作共赢的双边经贸新规则，最后以此为基础实现共推合作共赢的全球经济治理体系的变革完善。当然这一过程可能是非常漫长的，这也注定了全球化发展的不确定性、复杂性及艰巨性。
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