2018积极稳步推进中国制造业国际产能合作

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当前全球产业结构加速调整，基础设施建设方兴未艾，发展中国家尤其是一带一路沿线国家加快推进工业化进程，国际产能合作潜力巨大。经过近40年的改革开放，中国制造业基础厚实、产业配套能力强，在国际市场形成了较强的竞争能力，近年来已进入对外直接投资的快车道，开展国际产能合作恰逢其时。作为新兴发展中大国，中国制造业对外直接投资符合国际投资的一般性特征，具有跨国经营的共性优势，但也有在
*本文为2015-2016年度中国国际经济交流中心基金课题《十三五时期中国企业对外直接投资战略研究》阶段性成果。
全球产业链、价值链中高端参与度不高，供应链运营管理能力相对较弱等问题。为此，中国制造业对外投资开展国际产能合作，既要积极稳健、扬长避短、发挥自身的产能优势、通过在全球范围实现要素的优化配置，又要克服自身局限、学习国外的先进技术和管理运营经验、形成互补效应，逐步提高在全球价值链的地位，实现对外产能合作的稳健可持续发展。
一、中国制造业国际产能合作主要特点
（一）对外直接投资是中国制造业国际产能合作的主要形式
境外投资办厂，实现将境内产能转移到境外和境内关联设备制造业产能利用率提升，是这一形式基本特征。就本国企业开展对外直接投资而言，如果投资过程是在境外建造企业主业领域的制造场所，则实现生产能力转移到境外；如果投资过程使用了本国国内原来的二手或废旧设备，则意味着本国国内原来的闲置产能得以转移到境外；如果使用本国国内新生产设备在境外投资，意味着新增产能转移。从2011年到2015年，中国对外直接投资流量由746.5亿美元增加至1275.6亿美元，年均增长13.1%，十二五期间合计5200亿美元；对外直接投资存量由十一五期末的3172.1亿美元增加至2015年末的约10100亿美元。2015年，中国非金融类对外直接投资1180.2亿美元，同比增长14.7%；其中流向装备制造业的投资为70.4亿美元，同比增长154. 2%，占制造业对外投资的49.1%，占同期总投资额的6%。2016年1-9月，中国非金融类对外直接投资1342.2亿美元，同比增长53.7%；流向制造业的对外直接投资243.9亿美元，增长168.1%，占18. 2%，其中流向装备制造业150. 6%亿美元，是去年同期的3.5倍，占制造业对外投资的61. 7%。2014年、2015年连续两年中国对外投资金额位居世界第三位，中国作为全球对外投资大国的地位进一步确立。
跨国并购是对外直接投资的重要方式。近年来，中国制造业企业通过并购方式进行产能合作的案例明显增加，成为企业主动获取海外优质资源的重要途径。并购项目投资总额由2011年的272亿美元增长至2015年的338亿美元。以汽车产业为例，截至2015年9月，中国汽车及其零部件制造业企业海外并购案件在50起左右。从国内并购主体上看，大部分都发生在浙江，例如，浙江青年乘用车集团有限公司收购瑞典萨博汽车开发公司、浙江吉利并购瑞典沃尔沃等等。随着中国国内汔车市场的持续火爆，部分有实力的汽车及其零部件企业仍然将对利用海外并购方式推进国际产能合作保持较高热情。近几年，船舶、通讯等制造业一些企业抓住机遇，收购、兼并海外设计研究公司和品牌，也取得一定成绩。
（二）民营企业成为中国制造业国际产能合作的生力军
改革开放以来，中国民营经济发展成长快、外向型程度高，尤其是近年来，民营企业积极扩大海外投资，发挥自身优势，利用自有品牌、自主知识产权和自主营销渠道，进行全球采购、生产、销售，成为制造业对外投资，开展国际产能合作的生力军。根据2004年至2010年《中国对外直接投资统计公报》，从2003年到2009年，62. 2%的企业数量和64%的投资额由民营企业贡献。截至2013年底，民营企业占中国对外直接投资总额的45%，且保持上升趋势。中国民营企业对外直接投资不仅有量的增长，也有质的提升。比如，积极融人全球创新网络，在境外建立研发中心、设计中心，或通过并购、合资等方式开展境外高新技术和先进制造业投资合作，不断向产业价值链高端迈进，有效促进了国内传统产业产能对外转移。
（三）境外经贸园区成为中国制造业国际产能合作的重要平台
境外经贸园区是指由中国企业在境外投资设立和开发经济贸易园区，主要吸引中国企业人驻。目前，除了通过资质论证，成为获得中国政府政策支持的境外经贸园区之外，还有部分企业投资的园区。境外经贸园区鼓励企业集群式人驻，通过精细化分工，使每个人驻企业寺注于产业链上各自擅长的一环，团队合作，合理分配，最大限度利用各类资源，形成产业配套和集聚效应。近年来，中国制造业在境外形成了一批基础设施完备、主导产业明确、公共服务功能健全、具有聚集和辐射效应的产业聚集园区，成为国际产能与装备制造合作的有效平台。截至2015年底，中国企业境外在建的国家级合作区75个，累计投资额181.8亿美元，吸引入区企业1154家，累计创造总产值419.7亿美元。在建75个合作区中，有一半以上是与国际产能合作相关的加工类项目，主导产业涉及有色、轻纺、服装、汽配、建材、家电等优势产业。以光伏产业为例，通过在海外设立光伏产业工业园，联合国内光伏产业链各环节有优势的企业，集群式人驻园区进行产品生产，有效实现了国内产能的对外转移。中国纺织制造业天虹、申州等龙头企业在越南兴建产业园，带动了纺纱、织布、染整、绣花、裁剪等配套产业的产能转移与合作。
（四）一带一路沿线国家成为中国制造业国际产能合作的重点东道国
中国提出一带一路战略构想，着力于与沿线国家实现互联互通，共商、共建、共享发展成果，受到沿线国家的普遍欢迎。目前，中国已与一带一路沿线11个国家签署了自贸区协定，与56个沿线国家签署了双边投资协定，为中国与沿线国家的制造业合作实现优势互补、互利共赢提供了制度保障。中国制造业界普遍看好与沿线国家投资合作的前景。根据《2015年度中国对外直接投资统计公报》，2015年中国对一带一路相关国家投资占当年流量总额的13%，达189.3亿美元，同比增长38. 6%，是全球投资增幅的2倍。2015年末，中国对外直接投资存量的83. 9%分布在发展中经济体，在发达经济体的存量占比为14%，另有2.1%存量在转型经济体。当前，中国在一带一路沿线开展跨国产能合作的产业，既有以轻工、家电、纺织服装为主的传统优势产业，也有以钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃为主的富余产能优势产业，还有以电力设备、工程机械、通信设备、高铁和轨道交通为主的装备制造优势产业。
（五）重点制造业推进国际产能合作发展不平衡
中国重点制造业国际竞争能力强弱不一，参与全球产业链、供应链和价值链的广度和深度不一，开展国际产能合作的基础与条件存在较大差异。总体来看，中国工业制成品制造企业海外投资办厂业绩，消费品制造企业要好于投资品制造企业。中国钢铁行业对外投资合作主要集中在越南、印尼、俄罗斯等22个国家，境外设立企业或分支机构约200家，多数企业集中在上游环节，一批龙头企业已在海外铁矿石资源丰富地区建立了资源基地，中游冶炼环节和下游深加工环节投资相对较少。在通信设备制造业，已超过300家企业在海外开展各种投资活动，主要以设立研发、营销、培训机构为主，对消化产能过剩有重大贡献的境外制造企业相对较少。中国船舶企业大都从事国际海上船舶运输及相关船舶代理、船舶修造、船舶居间买卖服务等，受制于国际产能过剩、国内成本相对较低等因素，对外直接投资建设修造船厂的时机、条件尚不成熟。相比之下，中国水泥行业利用出口、承包工程和对外投资多条腿走路方式，带动了水泥、水泥设备产能的全球转移，并且使得中国水泥制造技术不断迈上新台阶。
（六）市场因素成为中国制造业国际产能合作的重要动因
中国制造业对外投资开展国际产能合作的动因是多方面的，经济层面往往兼有生产成本、技术、资源、市场、汇率预期、贸易壁垒等多种因素的考量。根据对若干制造行业的考察分析，国际金融危机以来，受国内外需求不振、贸易下滑的影响，通过对外投资拓展境外市场，成为许多制造业企业开展国际产能合作的重要动因。以水泥行业为例，埃塞俄比亚、莫桑比克、尼日利亚、坦桑尼亚、赞比亚、布基纳法索、南非等非洲国家的水泥消费量大，老挝、越南、缅甸、蒙古等亚洲国家的基础设施建设需求旺盛，自身产能难以满足需求，中国企业对这些国家投资力度较大。截至2015年底，中国水泥企业在境外投资设立的企业大约100家左右，主要分布在东南亚、中亚、非洲等34个国家（地区）。光伏产业中，中国生产的光伏组件95%销往海外。一些国家政府出于振兴经济的考虑，纷纷要求中国光伏企业在当地建厂。为扩大销量，不少中国光伏组件企业开始在海外投建新工厂，投资遍布多个国家和地区。截至2015年底，中国光伏企业已有超过100家在海外设立有办事机构和制造厂，其中在德国的企业最多，占比达到20%以上。
二、中国制造业国际产能合作的主要问题
（一）部分产业存在全球性产能过剩
由于产业发展阶段和全球市场需求等因素，各产业推进国际产能合作面临不同条件。对部分产业而言，盲目利用国际市场甚至可能加剧过剩。以钢铁行业为例，当前，全球钢铁行业陷入了前所未有的困境，欧洲、亚洲及北美等地区的钢厂均举步维艰。根据国际钢协发布的数据，2015年全球钢铁需求为15.1亿吨，同比下降1.7%。据法国经济研究所2013年发布的《全球钢铁产业研究报告》，2013年世界钢铁产量15亿吨，过剩的产能将近3.3亿吨。在2013年全球产能中，中国占48. 6%。从2006年到2013年，全球钢铁产量增长了25%，而中国则增长了75%。在新兴国家中，印度产量增长了60%，巴西增长了10%，俄罗斯减少了2%。在这种背景下，全球都面临化解钢铁过剩产能的问题，并且预计不会很快发生转向。从船舶业看，根据中国船舶工业协会的调研，目前全球造船产能为6120万CGT（修正总吨，由船舶货物息量乘以船舶类型系数得出），中日韩三大造船国产能占全球90%。从2013年到2015年，船舶全球年均成交量超过3200万CGT，全球产能过剩将超过50%，船舶企业普遍面临订单不足的局面。受国际市场产能普遍过剩，价格波动、市场需求等因素影响，制造业开展国际产能合作，要在短期内实现明显盈利，还存在较大压力。
（二）部分产业企业竞争力相对不足
中国制造业的许多企业在全球产业链中的中高端环节难以与国际先进跨国公司匹敌，关键技术、设备及零部件对外依赖程度高，经营绩效受到制约。以多晶硅行业为例，中国在产能、产量方面已经是世界上最大的多晶硅生产国，但企业普遍竞争能力不足，技术水平参差不齐。目前中国光伏企业产能在3000吨／年（含3000吨／年）以内的企业数量约占60%，产能占比18%；5000吨／年以上的企业数量约占20%，产能占比70%。中国多晶硅企业仍以小企业为主。近年来中国多晶硅产业技术进步十分明显，产品价格也有所下降，但即使是这样，仍难以和发达国家企业相抗衡。在钢铁行业，由于境外投资门槛较高、资金需求较大，企业走出去进行国际产能合作的能力较弱。如用海外销售收入比重、海外资产比重和海外子公司比重三个指标衡量，中国钢铁企业国际化水平远低于卢森堡安赛乐米塔尔、印度塔塔钢铁等跨国公司。在智能制造领域，美国谷歌、IBM、微软等企业正在开辟机器人新时代，而且布局已经基本完成。而中国目前还处在谋求伺服电机、控制器、减速器领域的自主化。比之外企，国内企业要以高出近四倍的价格购买减速器，以近两倍的价格购买伺服驱动器。
（三）企业组织化水平相对较低
提高国际产能合作的效率和效益，必须树立全球供应链管理思维，根据各产业、业态发展规律及特征，培育全球经济分工条件下的供应链管理模式，增强企业的运营管理能力和组织化水平。这是制造业开展国际产能合作必须迈过的坎。当前中国企业组织化水平还远远不能适应在境外开展产能合作的需要。一是从发展阶段看，中国企业成长过程中整体组织化水平仍然较低，运营管理经验等先天不足，提升产业组织化水平和管理运营能力需要有一个爬坡追赶的过程。二是从环境适应性看，海外运营环境复杂多变，部分国家依然存在政治壁垒，各国法律环境差异较大，合法经营要求高，但部分企业国际产能合作中不能做到充分了解并严格遵守东道国的各项法律规定，合法经营，注意法律风险，常常形成错误一犯再犯。三是从行业经营秩序看，部分行业在开展国际产能合作过程中，企业同质竞争、无序竞争现象仍然存在。企业一窝蜂式的无序化对外投资，势必造成经营风险增加。境外经营秩序仍需进一步规范。
（四）产业配套服务滞后
从国际投资合作的普遍规律看，企业对外投资应该根据东道国的资源禀赋、配套能力、市场条件等因素，合理布局产能和装备制造合作的方向和重点。由于中国制造业存在产业配套能力较弱的短板，大大制约了中国制造业的对外产能合作。中国钢铁、水泥、平板玻璃、轻纺等传统制造业和优势产业，在境外产业链延伸不够，国际产能合作项目普遍存在配套基础设施投资大、运距长、建设成本高、采选成本高等因素影响，项目成本普遍偏高，竞争优势较弱。在一些国家，基础设施薄弱，道路设施落后，电力设施等缺乏应有维护，严重影响企业在当地正常生产运营。
（五）工业标准和商业规则不衔接
具体表现在：一是产能合作标准不对接。一些国家长期执行欧洲标准，特别是电力、石油炼化、交通运输及其他基础设施建设领域，已经形成固定渠道来源的欧洲技术标准体系。二是市场差异明显。一些国家推行大型投资项目多采取企业为主、市场运作模式，政府财政有限，不愿借债，较少介入项目运营。三是合作领域有限制。部分发展中国家为保护本国产业而对外资做出一定的限制。如巴西要求风电设备及其他电力设备中的60%需要在本地生产；在本国市场销售的汽车，其配件国产率必须达65%以上。四是产能合作合同不规范。有些东道国不使用国际上通行的FIDIC（《土木工程施工合同条件》）条款，发包企业制定合同随意性大，增加我企业执行合同的风险。
（六）履行社会责任不够
履行企业应尽的社会责任，不仅有利于化解中国制造业企业在产能国际合作中面临的各种矛盾，而且关系到中国企业能否以负责任的形象立足于全球经济舞台，在东道国获得可持续发展。随着企业社会责任运动在全球范围内的开展，东道国的社会责任意识越来越强，不履行社会责任不仅影响企业社会声誉，而且可能会造成重大经济损失，甚至可能被逐出市场。总体来看，由于中国制造业产能国际合作企业在国内大多已是行业龙头企业，相对于其他多数更小规模企业的投资合作，其在海外的经营总体上较为规范，不少制造业企业已成为产能国际合作中履行社会责任的典范。但相对于国际标杆企业还存在一定差距。比如，全球企业中有超过半数面向全球发布了企业社会责任报告，而反观主要从事境外产能合作的中国企业，则仅有少数发布企业海外社会责任报告。中国一些制造业企业在产能国际合作中对履行企业社会责任的重要性认识不够，习惯性将国内许多不合理的做法应用于跨国经营中，比如，不谨慎地大规模裁员。
（七）专业中介资源支持不够
经验表明，产能国际合作的关键因素之一是少不了专业机构的协助。在企业进行海外拓展的过程中，专业咨询机构的提示和引导在事前、事中、事后都无时无刻不在发挥着关键作用。利用这些专业机构可以提高效率，少走弯路，有助于项目科学规范的进行。目前中国制造业企业国际产能合作过程中运用外部专业资源的能力并不强。一是运用政府公共信息服务及运用投资银行、律所、会计师事务所等专业机构意识不够。政府有关部门提供了大量针对民营企业的对外投资合作公共信息服务，但制造业企业走出去知道和善用这一武器的企业并不多。多数企业更不擅长使用会所、律师等专业服务业机构。外部聘请人才使用问题始终是困扰企业的难题。企业在产能国际合作过程中，缺少精通东道国语言文化、风俗习惯、法律法规和人文精神，能够在企业与社区之间开展跨文化交流的外交型专业人才；缺少具备全球视野、掌握国际惯例和相关专业标准规范，能够深邃洞察企业海外发展过程中的问题和机遇从而趋利避害的领军型人才；缺少懂国际法体系和国际财务运作的商务型人才；缺少能够以最人性化的方式管理企业并使企业自身效益最大化管理的精英；缺少国际制造业方面阅历丰富的专家型人才。
三、促进中国制造业国际产能合作的对策
（一）统筹协调，突出重点，有序合作
研究制定重点领域和产业的合作规划，有序推进重点产业合作。根据目前中国在所在国别投资合作的情况，筛选和确定条件成熟、经济和社会效益好、对方关注度高的重点项目进行重点推动，发挥重大项目在产能合作中带动装备、技术、服务出口和实现产能转移的引领和示范效应。受制于全球市场，部分产业利用对外投资合作大规模地推进国际产能合作将面临较大压力，必须坚持科学分类对待，不可不顾实际情况强行推动国际产能合作。充分发挥行业组织等机构的自律和监管作用，防止无序竞争，规范经营秩序。
（二）因业制宜，针对不同行业采取相应策略
对那些国内企业竞争力明显不如发达国家，低端产能过剩严重，由此导致进口额大幅超过出口额的产品，如多晶硅、轿车等，应该将工作重心放在提升国内产业和企业素质上。对那些全球市场占有率相对较高的消费品，如家电、电信设备、纺织服装等，应引导企业同时充分发掘国内中西部、国外发展中经济体的建厂机会，继续提升本企业品牌产品的全球市场占有率。对全球产能过剩相对严重，但本国出口市场占有率目前已达到较高水平的生产资料产业，如造船、钢铁、铝锭等，应充分调动企业积极性，由企业自主审慎决策，避免同类项目投资扎推。比如，根据市场需求导向，鼓励国内钢铁企业到钢铁需求量比较大的国家，通过投资设厂或并购重组建立钢铁生产基地，重点发展中游的钢铁冶炼和下游的深加工环节，并以对外承包工程为依托向工程建设等钢铁应用领域拓展。对通讯设备制造等具有比较优势的行业，鼓励其将非核心生产环节布局到其他发展中国家，推进中国制造标准体系和系统的应用普及。对船舶工业、高端数控机床等相对劣势行业，国际产能合作的重点工作依旧是以获得技术、品牌、人才资源，提高营销水平，通过自建、并购、合资、合作等多种方式，在海外布局设立研发中心、建立营销维修网络等。
（三）发挥企业主体作用，拓展制造业国际合作链条
着力区域链，加强同一带一路沿线国家和地区的基础设施投资合作、能源开发合作和产能合作，既实现向沿线国家有序转移部分制造业产能，深化中国与重点国家的国际产能合作，又有助于降低国内相关行业的资源密集度实现集约式发展。延伸产业链，通过跨境并购、参股和合作等方式，获取知名品牌、营销网络和先进技术，在海外设立或并购研发中心，融入全球创新网络，提升中国产业国际竞争力。提升供应链，指导国有企业加快对外投资供给侧结构性改革，积极鼓励民营企业走出去对外投资合作，提升竞争实力、产品质量和服务水平，努力向价值链高端环节转移，带动装备、技术、标准和服务走出去。以支持装备制造走出去为重点，鼓励企业提升跟随性服务水平，在境外设立加工组装、境外分销、售后服务基地和全球维修体系，带动装备和服务向外输出。
（四）整合资源，发挥好各类国际经贸平台的促进作用
采取切实可行的措施，引导国际经贸平台有序、健康发展。加快拓展多双边产能合作机制，积极与发达国家合作共同开拓第三方市场，同时推动与有条件、有意愿的国家共建新的境外经贸合作区，积极建设以钢铁、建材、化工、轻纺、汽车、通信、工程机械等产业的加工制造园区。加大财税支持力度，通过外经贸发展专项资金、优惠贷款、中长期出口信用保险等政策手段，重点支持先进制造业和优势行业的对外投资合作。建立企业、金融机构、地方政府、商协会等共同参与的统筹协调和对接机制，为各类经贸平台建设提供融资支持。
（五）履行社会责任，推动国际产能合作可持续发展
中国制造业企业要成功走出去推进国际产能合作．就既要做合格的中国企业公民，更要做合格的全球企业公民，遵循更高标准的CSR（企业社会责任）规则。从政府层面看，要加强与国际CSR机构的交流合作，遵循国际规范和惯例，在完善企业社会责任法规之外，制定相应的企业社会责任标准、指导原则和行为指南，帮助国内企业不断向国际标准靠拢。完善法律法规，对企业应承担的社会责任范围、权利，以及企业不履行社会责任所应承担的法律责任给出明确的规定。从企业层面看，中国制造业企业国际产能合作推进到哪里，企业的社会责任就应该延伸到哪里。制造业企业必须考虑到东道国政府和民众的关切点，在为中国、为企业自身谋利益、谋发展的同时，要保护好当地的自然环境，尊重东道国人民的风俗习惯，提供就业机会，帮助消除贫困，促进教育和卫生事业发展，将商业活动和企业社会责任有机结合起来，树立中国企业的良好形象。
（六）完善体制机制，维护中国制造业海外权益
进一步完善境外投资保险制度，实行差别的境外投资保险政策，加强对企业境外投资的国别行业指引，优化中国国际产能合作的国别地区分布、产业分布和行业分布。对不同的投资国，甚至同一投资国的不同行业，实行不同的境外投资保险政策。落实政府间保障机制，加强安全风险预警和突发事件处置。更好发挥领事保护作用。进一步完善领事保护信息共享机制，及时公布投资旅行指南等常态信息、危机信息，适时公布警告信息等。加强国际投资协调，与有关国家和地区签署自贸区、投资合作、投资保护、税收等协议，运用双边、多边协议与公约，保护对外投资合作利益等。中国已缔结的双边投资保护协定有些己经不再适应现阶段国际投资的发展实际，未来应进一步补充和完善关于代位求偿权的有关规定，进一步规范解决投资争议的程序性规定。中国目前已经签订123个投资保护协定，在与资本输入国签订、修改投资保护协定时，应充分利用双边投资担保协定这一平台，逐步规定、补充和完善关于代位求偿权、解决投资争议的程序性规定，使得代位求偿权由双边投资保护协定加以确认，具有国际法效力的保证，以确保中国代位求偿权的顺利实现。
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