2018我国技术进口政策的优化探讨

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提要：我国的技术进口政策经多年发展，已形成以制度、要素、市场、环境四大着力点为核心的政策支持体系，取得了积极的政策效果，但新的经济环境下亟待优化。本文结合我国技术进口政策发展历史、特点与支持效果，提炼出现行技术进口政策的四大政策假设，结合实证研究结果对其验证，并对我国技术进口政策提出七大优化建议。
关键词：技术进口，政策，优化
技术进口是包括中国在内的后发国家通过贸易与产业互动而加快科技进步、转变经济发展方式、推动经济社会发展的重要途径。我国技术进口政策经历了较长时间发展后，如何适应新常态而进一步优化，以增强经济社会的可持续发展能力与全球竞争力，是一个非常重要的问题，本文将对此进行研究。
一、我国技术进口政策的发展历史
我国的技术进口政策可以追溯到建国之初，经历了从大规模技术进口到核心技术进口，从选择性技术进口到技术池与知识产权进口，从技术内容进口到技术模式进口，从技术进口占主导地位到技术进出口并行发展的历程。
建国初期，我国重点从苏联和前东欧社会主义国家进口技术，主要对象是156个重点项目的成套工程项目；上世纪60年代，主要是进口日本和西欧的化纤、化工、冶金等成套设备；上世纪70年代，主要进口日本、西欧和美国的化肥设备、化纤设备、数据处理设备、轧机处理设备和采煤机组等；上世纪80年代起，以市场换技术逐步成为我国加速技术进步的一项重大方针。
改革开放以来，我国的技术进口政策经历了至少4次大调整。上世纪80年代初，国家对大型先进设备及与之配套的技术进口给予免除海关关税、增值税等优惠待遇，一定程度上推动了我国技术的培育和发展。但80年代初技术进口项目质量整体不高，重复引进和低水平引进现象严重。1985年至1991年第一次大规模调整技术进口政策，重点是加强管理，集中引进出口创汇型、生产性项目和进口替代型项目，给予信贷、税收、财政等支持。逐步确定了商务部、科技部等归口管理部门。1992年至1996年第二次大规模调整技术进口政策，重点是加强产业引导，吸引技术水平高、投资规模大的项目。引进外资和进口先进技术从区域倾斜为主进入到产业倾斜为主，加快发展高技术项目、能替代进口的项目、大型的生产性项目和重化工业等。1997年至2000年是第三次调整技术进口政策。大规模以市场换技术的技术进口方针在反思中继续推进。我国技术引进主体、资金来源、市场范围都向多元化发展。2001年至今第四次调整技术进口政策，重点从以技术换市场转向自主创新为主，但技术进口依然占据重要位置。技术力量的增强让我们可以选择性地引进国际技术服务，积极扩大先进技术、关键设备、重要零部件等进口。与此同时，科技兴贸战略深入实施，带动技术出口与进口、技术贸易与货物贸易、服务贸易的互动发展。
二、我国技术进口政策的基本特点
（一）形成了以制度、要素、市场、环境四大着力点为核心的政策支持体系
伴随经济与科技力量发展，我国促进技术进口发展的政策渐成体系。十八大以来，技术进口发展政策与创新创业政策有机组合，有重叠也有补充，通过贸易与产业和投资的互动，对我国产业升级与优化发挥了较大的促进作用。
1．管理制度优化。主要体现三方面：管理体制与运作机制优化方面，我国从技术进口管理、科技成果转化、科技体制改革、高新技术企业认定、技术创新评议等方面，全面对技术进口的管理体制与运作机制进行了完善与修订；各地在贯彻落实国家政策的同时，也出台了一系列实施意见或管理办法，技术进口管理体制的针对性、实效性不断增强。重点工程支持方面，改革开放以来，我国实施了一系列与技术进口发展有关的重点工程，并从机构、资金、场所、人才等各方面予以支持和保障。区域改革创新试点方面，我国选取高新技术开发区等重点地区、高技术产业与机电产品等重点领域，积极试点探索并及时总结与推广先进经验。
2．产业发展要素集聚。对企业的资金支持，包括税收、财政、投融资支持等多个方面。其中税收支持政策涵盖增值税、营业税、所得税、进口环节税、印花税等不同税种。财政支持涵盖进口补贴、贷款贴息、专项资金支持等方面。投融资支持涵盖直接与间接投融资体系，包括政府背景的引导资金、商业银行支持、其他投融资支持等。人才是技术进口重要的依托与承载，我国除了千人计划、领军人才计划等重点工程外，还制定了通过海外侨民回国传授技术项目、国际技术顾问项目等系列举措，促进了技术贸易人才的培养、引进、管理与使用。在土地与办公场所方面，除了各地出台的招商引资与楼宇经济发展优惠政策以及孵化器政策外，国家层面上的支持主要体现在众创空间、孵化器、高新技术产业开发区等支持政策上。
3．市场拓展支持。包括鼓励企业跨境经营、帮助引导企业优化国际市场布局、鼓励中介组织和贸易促进机构组织发展、加大技术贸易宣传力度与信息服务支持力度、推进技术贸易便利化、支持企业境内外办展与参展、积极应对国外对我国的技术封锁等。
4．发展环境优化。包括加大技术贸易宣传力度与信息服务支持力度、强化便利化服务、发挥展会的桥梁和平台作用、推进技术性贸易措施体系建设、加大知识产权保护与宣传力度等。
（二）积极支持重点领域技术进口发展
对重点区域提供体制机制创新、资金支持、税收倾斜、金融支持、土地与人才支持、商业环境营造、公共平台支持等。除了国家层面的政策外，地方政府也积极制定各项配套政策。
（三）高度重视技术进口分类管理
不定期由国家发展改革委、财政部、商务部联合颁布《鼓励进口技术和产品目录》、由商务部制定《禁止进口限制进口技术管理办法》及《中国禁止进口限制进口技术目录》，并制定实施细则。
（四）支持政策相对分散
技术进口涉及面广，除了知识产权、教育、人力资源等部门之外，还涉及商务部、科技部、海关、发改委等。商务部主要从进出口角度，对国际技术进口进行管理与支持；科技部主要从技术市场发展角度，对包括国际技术引进在内的国内外技术贸易进行管理与支持；海关主要涉及高技术产品进口支持。各自都出台了系列政策，但政策整合力度有待加强。
三、我国技术进口政策的支持效果
（一）技术进口快速增长，但规模依旧偏小
据商务部统计，技术进口从2000年的4757万美元增长到2015年的281亿美元，15年内增长了590. 05倍，但技术进口金额长期维持在货物进口的2%上下、服务进口的15%上下，最近2年相当于货物进口的1. 6%上下、服务进口的7%上下。技术进口增长趋势与货物进口的增长趋势相似，都在保持高速增长的同时受到全球金融危机的影响，近年有所回落。
（二）技术进口结构优化，但不均衡发展态势依然明显
软技术占比增加，高附加值领域逆势增长。技术费占比长期稳定在90%以上，专有技术许可或转让是我国技术引进的最主要方式，专利技术的许可或转让快速增长。2015年我国技术进口中，专有技术许可或转让、技术咨询与技术服务、专利技术的许可或转让三项占我国技术进口总额的90%以上，其中仅专有技术许可或转让方式的技术进口就占52. 4%。
技术进口对实体经济促进作用巨大，对我国成为世界工厂起到了积极作用。多年来，我国技术进口主要集中在制造业。2015年制造业在我国技术进口合同总额中占比高达82. 8%，技术引进前十大行业中除房地产业和计算机服务业外，其余均为制造业，主要包括交通运输设备制造业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业，化学原料及化学制品制造业，专用设备制造业等。需要提出的是，外资企业的技术进口长期占据主体地位，2015年，外商投资企业技术进口合同金额占我国技术进口总额的65. 3%，占比比上年下降了6.1%；同期，民营企业技术进口占21. 3%，比上年提高8.3%。内资企业作用依然有待加强。
技术进口目的地仍是发达国家和地区为主，发展不均衡但多元化趋势正逐步形成。据商务部统计，2015年我国技术进口来源地分布虽仍较集中，前三大区域美国、欧盟、日本总计占我国技术进口总额的82%，但来源国家和地区达77个，多元化趋势初现。另外，技术进口城市主要集中在东部沿海地区，中西部发展不足，据商务部统计，2015年东部地区十一省市技术进口合同金额占比高达85. 2%，技术进口前十大省市中，东部地区占8席。
（三）技术发展环境持续改善，但仍有待进一步优化
如前所述，我国技术贸易发展政策体系逐步形成，环境持续改善，但其针对性与有效性依然有待改善，且依然面临来自发达国家的限制，贸易摩擦依然严峻；知识产权保护问题制约了技术进口发展的规模与速度，一方面导致贸易伙伴对向我国出口技术心有顾虑，另一方面我国企业屡因对知识产权国际规则了解不足而遭受打压，知识产权诉讼的应对与应急机制尤为不足。
四、现行政策中隐含的假设条件及验证
对我国技术进口政策进行深入分析，可总结出如下隐含的假设条件：(1)政府鼓励的技术进口对经济社会发展具有促进作用；(2)政府鼓励的技术进口对创新能力提高具有正向影响；(3)技术进口与高技术产业发展互为因果，其中研发资金、政府资助、人才投入与创新能力等是关键影响因素；(4)技术进口对经济发展的影响机制包括促进技术进步与提高技术效率。
对此，笔者采集了2000-2014年的面板数据，用Eviews 8.0软件进行量化分析与因果检验，结果表明前两个假设都是正确的：技术进口与我国GDP、工业总产值的相关性均超过72%，与货物进出口总额、高技术产业主营收入发展相关性均接近90%;不仅显著相关而且互相促进。
对于后两个假设，考虑到面板数据收集与稳定可比性问题，以及我国技术进口集中于东部沿海、上海在全国技术进口中长期居前，以上海为例，采用2000年-2014年数据，引入相关性研究、Malmquist全要素生产率指数测算，结合非参数的DEA法与比较分析法研究技术进口促进经济社会发展的影响因素及内在机制。结果表明，经济社会发展、研发投入、高技术产业发展，与技术进口之间是互相促进的关系；人才、创新能力与研发对技术进口与高技术产业发展非常重要，但目前作用发挥不充分，这一方面是因为上海经济具有较强的外向依存度，另一方面由于消化吸收再创新及创新成果产业化发展不足、很多企业处于产业链中游而研发积极性不高。地方财政拨款的促进作用发挥不足；上海的技术进口及相关的消化吸收有利于提高上海高技术产业发展的全要素生产率，其核心影响机制是通过技术进步来实现的，而纯技术效率（管理等因素产生的效率）、规模效率的提升方面作用不大。
五、我国技术进口政策的优化建议
（一）以资源整合为核心，发挥政府积极作用
整合政府资源，进一步完善体制机制。健全技术贸易发展促进机制，建议在已有的服务贸易联席会议基础上，进一步设立国家层面和上海等重点省市政府层面的技术贸易发展联席会议，形成立体化、网络化的联席管理机制。整合科技部、商务部、海关等与技术贸易相关的登记与统计资源，构建并健全统一的技术贸易统计监测体系，加强技术进出口合同登记与技术服务、产品进出的管理，实现数据全覆盖，强化部门间信息共享，提高监测预警和事中事后监管能力。参照货物贸易的海关编码管理制度，做好技术进出口合同登记业务中的分类管理与全面登记，并简化手续、减轻企业申报负担，同时研究将该项业务向重点区域下放。
整合政策资源，进一步优化政策体系。制定技术贸易专项规划，加强对技术贸易的宏观指导，协调各部门各省市出台促进政策。整合分散在各部门的政策资源，尤其是把已有的财政、税收、金融、外汇、海关、商检等方面的支持政策梳理、分类与整合，探索形成统一的、面向用户与企业的政策引导与支持体系，通过互联网等信息化手段，实现部门间办公协同。
整合区域间贸易资源，进一步优化产业布局。合理布局我国东西部技术贸易发展规划，以东部带动西部技术贸易的发展，发挥北京、上海等基础较好城市的带动作用。高度重视技术进口对科创中心建设的助推作用，鼓励上海、北京、深圳形成各具特色的技术进口与产业推进互动发展政策支持体系，并对这些重点地区、重点领域给予合理的政策倾斜。
（二）以贸易与产业的互动发展为关键，形成技术进口与产业升级的良性互动
统筹考虑产业政策与贸易政策，一方面千方百计做大优势高技术产业与其他产业的高技术环节，增强技术进出口能力；另一方面营造良好的技术进口发展环境，增强技术进口对高技术产业与高技术环节的带动效应。一方面鼓励企业提升技术能力，增强自主创新能力；另一方面鼓励企业加大先进、适用技术的全球搜寻力度与进口力度，在技术进口的同时鼓励消化吸收再创新与集成创新，加大引进技术的产业化发展力度，增强技术溢出效应。
重点做好技术进口政策的长期规划，争取形成技术进口带动产业跨越式发展的路线图，以及重点行业、重点区域技术升级路径图。努力保持政策的稳定性、连续性并增强针对性。研究对企业技术引进后的吸收再创新进行针对性扶持、奖励的新办法，出台重点扶持新技术、新产业、新模式、新业态企业开展技术引进活动的政策措施，打造一批技术强、有特色、善创新，具有较强技术贸易能力，能够融入全球创新链的中小型民营企业。同时要推动大型国有企业，尤其是产业龙头企业的技术引进，搭建一个政府部门间重大技术引进项目的信息共享机制与协同服务网络。强化项目引导机制，瞄准尖端技术，力争服务一批技术引进的重大项目、亮点项目。鼓励上海、北京等发挥技术引进枢纽和节点城市作用，研究出台鼓励企业技术引进后，向国内其他地区再输出的相关举措。
（三）以消化吸收与自主研发并重，延伸我国产业链在中国制造基础上形成中国服务和中国技术的竞争优势
加快培育高新技术产业，延长高新技术产业产品的产业链，重点加强产业链自主研发设计和服务这两个高附加值环节。及时把握制造业信息化互联网化发展趋势，引导高新技术企业理性选择自主研发方向。高度重视创新创业产业链的培育与技术成果的产业化发展。针对创新创业产业链发展的新趋势与新特点，梳理产业链全过程各个环节，涵盖上游的天使基金、vc、PE，后续的产业化发展的各个环节，以及相关的各种配套设施，着眼于形成产业生态发展的整体优势，高度重视补齐与培育产业链关键环节，以技术进口与自主研发相结合，加快技术成果的引进与转化过程。
以政府资金投入与社会研发投入为引擎，促进技术进口与消化吸收再创新。进一步加强并优化政府资金投入方式，包括政府资金资助、税收优惠、公共平台建设、基础设施建设、金融支持等领域。进一步加大科技中介与技术经纪机构扶持、创新载体建设、企业孵化、产学研项目支持、科技创新平台与国家级技术进出口平台支持、进口贴息、免进口税、高新技术产业化、技术改造支持、科技贷款风险补贴、优秀科技企业奖励、上市培育、总部企业支持、配套资助等政策，并对这些政策进行有效沟通与整合，加强合力，并提高企业对政策的知晓度。
充分发挥市场机制的作用，放大政府投入与政府引导的杠杆效应。鼓励政府出小头、社会出大头的创投引导资金发展，发挥政府的引导支持优势与市场的运营管理优势。政府资金必须明确退出机制与风险收益机制，一方面宽容失败，只要投资程序合规、经审计没有违规，一旦失败不盲目追究政府相关人员的责任；另一方面激励社会机构认真运营，超过政府股东预期收益率的部分可以奖励给社会股东与实际运行方。鼓励新型研发机构的发展，采取灵活的机制，激发科研人员积极性，拓展前沿技术的开放式创新生态体系。
（四）以四化+平台为抓手，优化技术进口发展环境
积极营造市场化、法制化、国际化、便利化的发展环境。以自贸区试验、行政管理体制改革、商事改革等为契机，深入推进改革开放，对接高标准国际规则，营造良好的发展环境。积极拓展双边多边技术贸易合作渠道，以一带一路为重要切入点，突破发达国家技术垄断，加强政府间及非政府组织、企业间的交流与合作。充分发挥中国国际技术进出口交易会、南南全球技术产权交易所等国家级平台的作用，建立和完善技术贸易企业和项目数据库。大力培育技术贸易中介服务机构，加强重点城市技术促进机构网络布局和建设。
千方百计分化瓦解西方国家对我国的高新技术封锁，寻找更多的曲线救国途径。加强对国外政府和产品生产与定价的了解、分析和研究，对国外经济政策与生产的数据进行搜集与分析研究。未雨绸缪，深入分析我国进口主要市场的动向，分析其对我国产业影响的利弊，有针对性地采取应对措施，学习和研究贸易相关规定，参考国际贸易相关规定和协议完善我国的政策支持体系，研究修订关于技术进出口管理条例、中国禁止进口限制进口技术目录等，完善自由进出口技术合同的登记程序，加强事中事后监管，为技术进口的管理、促进创造良好的法制环境。
积极搭建公共平台，包括公共信息平台、公共管理平台、公共服务平台、行业基础技术研发平台、公共研究平台、创客空间等，服务平台涵盖人才、知识产权、法律服务、投融资服务、公共基础设施服务等各方面，尤其要高度重视技术搜寻公共服务平台与国际交流合作平台，以市场运作的方式，提高公共平台的管理运营与服务能力。
（五）以知识产权保护与增强创新能力为动力，提升技术进口的国际竞争力
借鉴发达国家的知识产权战略及预警机制经验，尽快构建知识产权保护预警机制，建立有关知识产权保护预警的数据库和服务平台，为地方机构及企业调查竞争对手的技术发展信息提供方便。完善知识产权保护制度，鼓励企业在内部设立知识产权部门，塑造和提高全社会的知识产权意识，鼓励技术贸易企业与政府、行业机构合作携手保护知识产权。
鼓励运用知识产权激励技术的升级和创新，增强创新发展能力。具体来说，一要以关注创新价值实现，提升科技创新效率为主线，加快技术的消化吸收，努力在此基础上二次创新并形成自主知识产权、核心知识产权，增强技术储备。二要整顿和规范技术交易市场秩序，做好技术相关的知识产权保护工作，鼓励国外先进的技术投放上海市场。三要鼓励再创新技术的出口以及成熟应对国外知识产权侵权的自我保护能力，考虑整合行业优势，在部分行业领域引导优质企业建立专利池等方式，形成联盟，增强技术贸易的话语权。
（六）以技术贸易人才与机构培育为依托，打造技术进口蓄水池
加大引才引智力度，采取核心人才引进、团队引进和项目引进等方式，引进高层次新兴产业人才。创建海内外高层次人才需求信息库，实行动态管理，和企业进行无缝对接；加大高层次引才平台载体建设，利用高新园区、科创园区，创新研究院等平台和载体引进培养高层次人才。加强人才奖励、人才公寓、服务保障等多方面举措，鼓励和积聚高层次人才创新创业。
鼓励上海、北京等重点区域面向全球集聚高能级创新机构、创新活动，着力打造科技创新策源地，尤其是加快全球性研发创新机构与技术经纪机构的引进与集聚，建设世界级大科学设施集群，形成具有国际领先水平的综合性科学研究试验基地。支持跨国公司设立参与母公司核心技术研发的全球研发中心、大区域研发中心和开放式创新平台，鼓励跨国公司开展反向创新，鼓励内外资企业联合开展产业链核心技术攻关，加快创新创业型科技企业的培育和集聚。
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