2018国内外碳交易机制构建的比较分析及经验借鉴

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　摘 要：发展低碳经济是应对环境危机、气候变化的有效途径。碳交易作为利用市场机制降低碳减排的手段，在降低温室气体减排成本、提高资源利用效率、解决气候变化等问题上有重要作用。碳交易市场为碳交易提供交易平台，可以增加我国碳交易议价能力、降低买卖双方交易成本、创造碳交易市场更大的流动性。因此，本文通过分析国外碳交易机制构建的先进经验，并进一步分析我国碳交易机制构建存在的问题，由此提出几点启示措施，以期为尽早完善我国碳交易机制构建提供相应参考。　　关键词：碳交易机制；碳减排；交易市场；二氧化碳；借鉴　　随着《京都议定书》出台，国际碳交易市场逐步形成，全球各国家借助各类交易平台进行碳排放交易。在国际减排压力日益增加的背景下，我国作为全球最大的二氧化碳排放国，在2014年6月19日开始正式启动包含重庆、北京、深圳等7个城市的碳交易建设试点工作，计划2017年正式启动全国性碳交易市场。2016年已然成为我国碳交易市场建设的关键时期，但在碳交易机制构建过程中也暴露出一些问题。本文主要借鉴国外碳交易机制构建的经验，并针对如何优化我国碳交易市场进行探讨，以期进一步完善我国碳交易机制。　　一、国际碳交易机制构建的经验分析　　（一）碳交易市场纳入行业范围广，有效降低企业碳排放量　　目前，全球共有二十多家碳交易所，并且碳交易市场纳入行业范围逐渐扩大，以致各行业企业纷纷通过更新生产与开发技术，提高企业效率，有效降低了企业碳排放量。例如，英国规定，所有在伦敦证劵交易所注册的企业，公布其温室气体排放，并且，企业股票价格与二氧化碳的排放成本挂钩，规定1800家企业必须在其盈利报告中公布碳排放情况。直到2015年，英国实现了所有大型企业遵守该规定，有效减少企业碳排放量。二氧化碳排放交易不仅对企业节能减排技术的创新具有激励效果，并且有效降低减排成本。据欧洲环境署数据显示，每年为欧洲国家节省的减排成本高达31-39亿欧元。并且，2015年英国化石燃料燃烧所产生的碳排放量降低了0.6%。美国芝加哥气候交易所（CCX）涉及航空、汽车、电力、环境、交通等数十个不同行业，涵盖约350家企业，包括600多个排放设施。随着自愿减排平台的发展，美国原有的高碳排放企业面临逐步淘汰，由新能源企业，具有新技术、效率的企业所代替。据美国能源部数据显示，2014-2015年，作为美国最大二氧化碳排放来源的火电厂企业，其燃煤发电量在美国总发电量由39%下降到36%，预计到2030年下降到27%，将逐步由技术水平较高的新能源企业代替。自CCX运行以来逐步提高了企业管理层对控制温室气体的认识，不仅降低了企业履约成本，提高了企业技术水平，也实现了企业碳排放量的有效降低。韩国在2015年1月12日正式启动碳交易，参与企业超过450家，排放规模占全国总排放量的60%，实现了有关企业和机构通过该市场可以进行碳配额和碳中和交易。综上所述，国外将多种行业纳入到碳交易体系之中，实施统一碳减排目标，有效降低了企业碳排放量，进而实现了各国的低成本减排与促进清洁能源投资的目标。　　（二）碳交易机制监管体系较完善，实现市场规模扩大化　　国外具有相对完善的碳交易市场监管机制：健全的监管制度、法律、法规与指令等。健全的监管体系很大程度上扩大了碳交易规模。以欧盟为例，欧盟碳交易监管法规主要包括以下几点：第一，欧盟通过制定对碳金融市场的法律法规，设置了碳交易市场准入门槛。例如《金融工具市场指令》、《市场滥用指令》与场外交易规制等。第二，欧盟明确制定需要履行减排义务的企业类型、碳减排的具体内容、限额的相关碳交易指令，同时建立惩罚机制，对未履约碳减排的企业以及其失职的监管主体进行严厉的惩罚。第三，欧盟2003/87/EC法案对欧盟碳金融市场参与主体中碳排放权受约束企业的范围、责任和权利有明确的规定，并且制定了碳配额交易程序和制度，包括碳排放权的申请、碳排放配额的注册、转移、注销等交易规则。上述法律法规不仅对于欧盟碳金融市场参与主体的交易行为有所指引作用，同时规范了交易客体的产品功能。国外碳交易市场监管机制相对完善，拥有健全的监管制度、法律、法规与指令等，很大程度上扩大了碳交易规模。据凤凰新闻网数据显示，2014年全球碳市场成交额达到494亿美元，同比增长15%，其中欧盟占比高达92%，实现了碳交易规模的扩大化发展。此外，国外各国政府也积极采取政策措施，规范碳交易市场。例如，荷兰政府建立绿色基金支持国内节能企业生产；德国政府降低再生能源上网电价，并对减排项目采取补助政策；欧盟为提高欧洲企业节能减排效率、提出碳排放贸易计划。国外政府对碳交易市场发展的政策不仅有效激发了消费者对于碳金融产品、投资者对市场服务的需求，同时，有助于也提高市场服务质量进而实现市场规模扩大化。　　（三）具备健全的碳交易市场与中介机构　　国外形成了多种碳交易中介机构，不仅减少碳交易中间环节，也为碳交易双方提供资金与服务方面的便利。针对项目级减排量交易的启动和发展，发挥其强大的中介能力和信息优势，为碳排放权的使用者和供应者寻找合适的卖家和买家，有效降低交易成本。国外碳交易市场中，银行与保险公司充当了主要的中介机构，一方面，国外具有许多涉及碳交易方面的银行，这些银行通过重点发展碳资产管理业务、开发新交易品种，有效刺激碳金融市场的发展。以英国汇丰银行为例，其特别重视环保和低碳行业的业务发展，在全球最先采纳和实施赤道原则，并承诺在其所服务的所有产业项目均以赤道原则为贷款审核标准；还有汇丰银行也是全球最早实现碳中和目标的银行之一。另一方面，国外涉及碳交易业务保险公司较为发达，其业务比较广泛，开发多种碳信用产品，为各国碳交易的顺利进行提供了一定保障。较有影响力的国外保险公司有英国KILN保险集团、慕尼黑再保险公司、瑞士再担保公司的子公司欧洲国际保险公司等，以英国KILN为例，该保险集团创新开发了碳信用保险产品，并且为商业银行承保，确保商业银行能够及时有效获得碳信用，有效降低交易成本，扩大碳市场容量，增加碳市长流动性。国外构成较发达的碳交易中介机构，为供需双方构建交易的桥梁，促进碳交易的达成。尤其是针对项目级减排量交易的启动和发展，碳金融可以发挥其强大的中介能力和信息优势，为碳排放权的使用者和供应者寻找合适的卖家和买家，有效降低交易成本，为碳交易机制的完善起到进一步促进作用。　　（四）政府政策支持力度较大，积极推动低碳金融产品升级　　国外政府部门对碳减排计划采取积极政策措施，以此促进碳金融产品开发与发展：设立碳基金或者设立金融激励措施等，为推动碳金融产品发展起到重要作用（见表1所示）。英国政府对全国一百家按揭贷款机构提出明确要求，同时给予金融激励政策，促使这些机构制定出详细计划，发展碳金融产品。政府的这些政策得到大型按揭贷款机构的积极响应，均积极开发低碳产品。例如，苏格兰银行为客户制定出更具便利性与竞争力优惠条款的碳金融产品，推动碳金融市场的发展。国外通过制定上述金融产品条款，有效扩大了对低碳产品和需要低碳碳产品升级过程中的成本节约覆盖范围。例如，澳大利亚政府对于居民购买房屋提供优惠条款。新房屋、旧房屋均可申请碳金融房屋按揭贷款。政府通过低碳节能改造与低碳设计等方式，有效避免房屋改造、设计过程中额外成本的产生。并且，国外碳金融产品的开发与发展均结合其政府，甚至是全球的碳减排计划。这体现出国外金融理财产品和政府的碳减排行动目标的一致性，在实现低碳升级的同时，进一步完善了碳交易机制。　　二、我国碳交易机制构建存在的问题　　（一）未推行强制性碳排放权交易制度，企业参加积极性低　　由于我国碳交易以自愿形式为主，未推行强制性碳排放权交易制度，导致企业参加碳排放积极性低。碳排放产权不够明细，企业仅由于绿色发展需要、承担社会责任及其销售渠道需要等因素，自愿购买较少数量的碳减排量，难以激励购买者长期持续的购买行为，阻碍了我国碳减排市场规模化发展。据中国碳排放交易网数据显示，欧盟碳市场在2013年总交易量就达到了102.6亿吨。欧盟取得如此效果得益于实行强制性碳排放主体义务，欧盟政府规定若企业履约时的排放量超过上缴的配额，则会受到政府的一吨100欧元的罚款。截至2016年3月9日，我国七个试点碳市场的碳配额累计交易量，约为4854万吨，成交额达13.8亿元人民币。可见，与欧盟相比，我国企业参加积极性低，碳交易总量少。　　（二）交易价格差异较大，导致碳交易价格无法得到提升　　碳交易市场参与主体达到一定规模，才能实现其价格调控功能和资源配置功能。但目前我国各大碳交易市场在市场价格、交易始末流程、交易相关规则、平台等方面都分散，没有统一标准。据中国碳排放交易网2015年12月31日公布的数据，上海碳市场CCER日成交价格12.7元/吨，北京碳市场CCER日成交价格33.18元/吨，相差20元左右。从以上两个交易试点比较来看，我国各碳交易所价格差异大。但欧盟碳交易价格2014-2015年基本保持在7-8欧元左右。我国各大碳市场的价格差异，使碳交易价格在国际上难有量级的提升。虽然，我国是碳交易市场CDM项目最大卖方，但在欧洲市场的碳交易平均价格在20欧元以上的情况下，国内碳交易价格仅保持在812欧元，如此大的价格落差，表示我国在全球碳交易市场丧失了应有的议价权。综上可知，我国碳交易平台的分散性和价格方面存在差异等因素，导致我国碳交易难以形成统一的内在力量，无法推动碳交易更好的发展。　　（三）缺乏先进性减排技术，国际上认可度低　　我国碳交易机制虽然取得了一定进展，但与所拥有的减排潜力存在一定差距。美国APL通过减排改善了运营效率，提升了技术水平，使航船更加节能环保。据锦程物流网数据显示，2015年美国船队的碳排放量较以前减少了45.5%。但我国温室气体减排相关部门不注重CDM项目发展机遇。在引进外资时，对国外先进减排技术关注度低，致使我国碳排放技术落后。我国CDM项目长期停留在产业链下端，国际话语权薄弱，向联合国提交的CDM项目申报被拒绝注册的较多。例如，联合国碳交易清洁机制项目审批团第51次会议，以技术水平达不到要求，不能评估现行费用的合理性为由，拒绝了内蒙古辉腾梁风电场二期项目，对我国碳交易市场发展造成了阻碍。由于我国碳排放技术落后，导致碳减排项目属性缺乏多样性，交易产品类型单一，大部分处于低层次的减排领域。据中国碳排放交易网数据显示，我国碳交易产品仅包括碳配额和CCER，而欧洲环境交易所产品交易品种多样，包含ERU、EUA、CER等。可见，我国碳减排技术落后，场仍处于国际碳市场和价值链的低端，导致国际竞争力不强，国际认可度低。　　（四）缺乏统一有效的监管协调机制，九龙治碳现象严重　　当前，我国碳排放权的法律属性未明确，导致监管乏力。一方面，我国应对气候变化及节能减排管理体制存在管理主体较多，各部门职能重叠和交叉现象严重。例如，中国CDM基金管理中心管理的项目，由国家发改委和财政部共同审核和监管，职责界定不清晰，容易发生管理缺位、错位和越位，各部门之间协调沟通困难，导致九龙治碳现象发生频繁。另一方面，当前我国碳排放权交易法律体系尚未健全和统一，存在碳排放权交易管理体系立法效力等级不高、碳排放配额初始分配不公平、国家法律法规对碳交易平台的准入条件和资质要求没有规定明细要求等问题。据中国社会科学网显示，我国仅有2014国务院改革委员会制定的《碳排放权交易管理暂行办法》是全国范围的法律，其余均属于地方性政府规章和相关政策性文件，立法效力等级低。综上可知，我国碳交易市场缺乏统一有效的监管协调机制及权威性的法律，限制我国碳交易机制完善。　　三、经验启示　　（一）完善碳排放交易监管体系，以强制性碳交易为主　　政府应建立二氧化碳排放组织管理机构、许可证发放机构等，并制定明细的运作规程，规范碳交易行为，杜绝参与者通过不法手段操控市场的情况发生，确保碳市场公正及透明。此外，政府应推行强制性碳交易为主，以自愿碳交易为辅的手段，给企业增加压力，提高其参加碳市场的积极性，增加我国碳交易总额。同时，应设立专门、权威性强的行政管理部门，进行精确衡量环境容量、合理分配碳排放初始权、申报登记碳排放权及统一监管全国碳排放权交易的工作。除此之外，国际低碳经济研究在2015年6月11日将二氧化碳规定为大气污染物，但我国对二氧化碳的属性没有明确规定，导致无法征收碳税，仅依靠资源税等方式控制碳排放。所以我国应在法律上确定二氧化碳的属性，依法征收碳排放税，促进碳交易的发展。　（二）拓宽支持碳交易市场发展的资金渠道，扩大碳交易占市场份额　　我国应构建与碳交易市场发展相适应的多元化资金渠道，建立涵盖银行贷款、期权期货、融资担保等多种形式，直接和间接融资渠道。我国大商业银行应高度关注节能减排项目，将其视为贷款重点关注对象，并加大创新贷款管理机制的力度，为碳交易市场提供资金支持。实力雄厚的银行，应适应国家低碳发展策略，拓宽贷款产品范围和金融服务内容，加大对低碳经济的金融支持力度，扩大节能减排贷款规模，扩大碳交易市场份额。同时，应运用直接融资手段支持碳交易市场发展，政府应在企业上市条件中，将耗能和碳排放量标准加进去，形成对各类上市公司节能减排的硬约束，企业必须达到强制性指标，才能获得上市资格。通过此举，增加节能减排企业的上市数量，激励低碳技术开发，扶持应用企业进入创业板市场，为碳交易健康发展提供资本支持。　　（三）加强对先进减排技术的应用，减少与国际市场的差距　　针对我国碳排放技术相对落后的情况，升级减排技术是碳交易成功的关键。我国应积极探究低成本、高科技的减排技术，强化技术支撑，加强技术创新。企业方面，应积极提升自身技术水平，引进国外先进节能减排技术，加强与世界各国CDM项目的合作。在提高生产力的同时，降低交易成本，提高经济效益，减少二氧化碳排放，向他国出售多余碳排放权，完善节能低碳技术遴选、评定及推广机制。同时，可以利用IGCC技术、风力发电技术、生物质技术等新技术，提高能源利用效率，减少二氧化碳排放。除此之外，企业进行节能减排与低碳技术时，应通过开发新能源代替传统能源，减少温室气体排放，减少从能源生产到消费各个环节中的损失和浪费情况，合理有效地利用能源。　　（四）统一国内碳排放标准，在全国建立碳交易市场　　目前我国碳排放缺乏统一的标准，不利于全国性碳交易市场形成，影响我国与国际碳交易市场的接轨。对此，最关键的是政府应统一国内碳排放标准，建立一套完整的法律法规，做到有法可依。我国碳交易机制的相关部门，应结合我国现状，与研究机构形成紧密合作关系。借鉴国外成功经验及惯例数据，制定我国精确的碳排放标准，为核算碳排放量，提供科学依据，从而使碳交易市场拥有高标准、信服高的交易标准。此外，不可忽略完善碳交易体系的工作，加大资金及投入，研究、开发CDM项目，调动金融机构的主动性，制定统一交易标准，积极参与到国际碳交易市场定价工作，努力摆脱处于低端的现状，走向全球碳交易产业链的高端。