2018特朗普新政及对中美经济关系的影响

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一、特朗普的执政理念和思路
特朗普是共和党非传统保守势力的代表，其本人是商界大亨，在竞选中赢得了中下层中间选民的支持，但并未获得美国多数选民的支持。特朗普执政理念与20世纪80年代同属共和党阵营的里根有一定相似性，大致可以概括为美国至上，经济优先，在一定程度上不愿主动承担全球领导责任和义务。
美国至上是一张政治牌，有利于共和党内保守势力更好地操控民意，推行其较为激进的各项政策。历任美国总统均会毫不迟疑地将美国利益放在首位，但是具有政治技巧和外交经验的政治家，为了维护美国在全球和其盟国中的领导地位，实践中又常常注重折中政策并力图保持内外均衡，以维护美国的国际形象。特朗普作风强硬，口无遮拦，很有可能突破传统定式，过度强化美国利益，成为一个极端的民族利己主义者，而不仅仅是一个简单的保守主义者。金融危机以来，全球经济复苏缓慢，美联储长期量化宽松的货币政策加大了美国国内的贫富差距，社会矛盾积聚、种族矛盾加剧。在全球范围内保守主义、民粹主义抬头的大背景下，特朗普强化美国利益既有助于赢得民心，也有助于医治大选带来的社会撕裂，还有助于强化自己的执政风格。
重振美国经济是特朗普最为重要的一张牌，经济优先必然是特朗普的不二选择。经济是特朗普最擅长的领域，最容易见到政绩，因而也最有可能帮助其赢得民心。美国经济经历了七年较为稳健的复苏，增速一直保持在1. 5%以上，失业率已降到历史低点，美联储也已两次加息，表明美国经济可能再次步入可塑性较强的周期，为特朗普实现其经济目标创造了极为有利条件。同时，特朗普在商业上的成功，也有助于其更好地把握美国经济，重塑美国经济的竞争力。特朗普竞选口号让美国再次伟大的核心和基础就是重振美国经济；因此，特朗普政府必然会重视基础设施建设，通过减税和放松金融管制，激发市场的竞争活力。
作为全球唯一的超级大国，特朗普政府绝不会主动放弃美国的全球化主导权，但是又不愿意承担相应的领导责任和义务。现有国际贸易、投资和货币金融体系是以美国为主的发达经济体建立的，有利于在全球实现其国家利益。但是，随着全球政治和经济格局变化，特别是新兴市场和发展中经济体的崛起，特朗普一方面希望日本和欧洲主要盟友发挥更大作用，另一方面又试图迫使主要新兴市场国家做出更大的让步。在经济方面，特朗普退出气候变化公约、退出TTP，重谈北美自由贸易协定，大幅提高对中国进口产品关税，并非孤立自己，而是希望获得更大的利益。在安全方面，特朗普不是要放弃美国在全球的主动权，而是希望其亚洲盟国日韩和欧洲盟国德法承担更大的责任，分摊更多的费用，主要算得也还是经济账。
二、特朗普新政的实与虚
特朗普新政主要体现在其2016年10月20日在哥底斯堡的讲话中，大致涵盖九个方面的内容，对全球影响最大的是其经济和军事安全政策。在政治方面，强调要捍卫美国公民宪法权利，保护公民宗教自由权、言论自由权、武器持有权等宪法赋予的权利，废除所有未经国会授权的法案，政府依据宪法行使行政权力。在经济方面，推行一揽子减税政策，重振美国经济的竞争优势；放松金融监管，废除多德一弗兰克法，激活华尔街的竞争潜力；制造贸易事端，为美国在国际贸易中换取更大的实际利益；加大交通等基础设施投资，提高美国经济的效率；重建平衡的能源政策，恢复煤炭等传统能源。在教育医疗方面，为工薪阶层和适龄儿童创造更多的教育机会，提升美国的创新能力；废除奥巴马医保法案，鼓励市场竞争，降低医保成本。在军事安全方面，提高军事能力，确保对恐怖活动的威慑；重建移民法规，收紧移民政策。重振美国经济是特朗普新政核中的核心，有实有虚，但是均非空招，可以落实和实施的内容很多。
（一）税改可能成为特朗普政府的最大实招，面临巨大挑战
特朗普希望重启20世纪80年代里根执政以来最大规模的税改，核心是将联邦个人收入所得税率由目前的七档简化为12%、25%和33%三档，并非空穴来风。特朗普当年就是里根的追随者，积极支持里根的执政理念，与里根同属共和党内保守阵营。20世纪80年代共和党里根获胜后，特朗普就曾给里根写信，主张要让美国重新伟大和以实力重塑和平。当年，美国正处于两次石油危机后最困难的时期，以高通胀，低增长为特征的滞涨困扰着美国经济，失业率居高不下。里根的税收改革在很大程度上使美国经济在1983年实现了复苏，并最终帮助美国走出了滞胀。
目前，税改政策的有利条件主要表现在五个方面。一是美国经济已经走向稳定复苏，企业盈利能力在不断改善，失业率处于历史低位，市场信心在持续增强。二是减税已成为全球性供给侧结构性改革的普遍工具，有助于改善市场环境，刺激投资和创新，进一步提升对优质要素的吸引力。三是减税一般迫使政府缩减支出，放松管制，最后常常会提高市场经济的效率。四是减税会惠及大多数美国公民，短期内不会受到美国公众的激烈反对。五是如果减税能够带来经济的强劲复苏，随着税基不断扩大，减税也就不会在中长期留下较大的负面影响。
当然，减税政策也面临巨大挑战。首先，大规模减税政策必然需要通过举债来弥补政府赤字，里根任期内政府债务占GDP的比重由1980年的26%上升到1989年的41%，美国也由世界最大的债权国转变为世界最大的举债国。2016年美国政府债务占GDP的比重（按IMF口径）超过63%，特朗普的减税政策有可能使美国政府债务占GDP的比重上升到90%，外债比例也将进一步上升。其次，2009-2015年美国长时间量化宽松货币政策，导致贫富差距扩大，社会阶层进一步分化，底层不满因素集聚，民粹主义抬头，特朗普的减税政策极有可能进一步加剧美国的贫富差距。实际上，里根任期内美国贫富差距也在不断扩大。最后，里根当年不仅以压倒优势赢得了大选，而且也赢得了普选，既容易赢得两院的支持，也不担心中期选举。相比，特朗普虽然赢得了大选，但并没有赢得普选，共和党在两院的优势也不明显，要想通过不断举债来支撑其税改，难度很大。
（二）放松金融监管，表面似虚，实则为实，而且较易落到实处
金融危机后，奥巴马政府制定并通过了《多德弗兰克法案》，加强对银行及金融衍生产品的监管，被认为是大萧条以来最全面、最严厉的金融改革法案，导致华尔街金融机构去杠杆化明显，对控制金融风险发挥了重要作用；但也引起不少金融机构的抱怨，一定程度上损害到了华尔街的竞争力，影响到金融市场的活力。特朗普多次提出要废除《多德弗兰克法案》，降低监管成本，激发金融机构活力，受到不少金融机构的欢迎。
放松金融监管相对而言较易落实，短期内既不会有太大风险，也可支撑美国经济持续复苏。首先，金融危机以来，美国金融市场的风险主要通过市场来释放，2010年7月下旬《多德弗兰克法案》实施前，美国金融市场风险已基本释放，法案促使金融机构进一步去杠杆化。其次，法案的实施有助于华尔街重塑市场信心，其政策目标已经基本实现。但是，法案对金融机构和金融衍生产品的限制，也抑制了金融创新，弱化了华尔街的竞争力。其次，金融监管也应与经济周期相适应，在经济过热，金融风险高的时候应加强监管；而在金融风险相对较低，经济复苏温和的时期则应放松管制。最后，放松金融监管不仅不需要额外投入，还有可能节省监管成本，因而短期内较易实施。
放松金融监管并不意味着特朗普政府要彻底废除《多德弗兰克法案》。特朗普强调的放松金融监管主要针对基于沃尔克法则的银行业规则限制。比如，放松对商业银行的规模限制，放松银行对私募基金和对冲基金的投资，放松在传统借贷业务与高杠杆、私募、对冲等高风险投资活动之间的限制，放松银行利用自身资本进行自营交易的限制。但是，特朗普既不可能废除依据法案成立的金融稳定监管委员会及其职能，也不会解散美联储新设的消费者金融保护局及其职能。
（三）反全球化为虚，为美国在国际经贸体系中换取利益是实
美国是全球化的主导者，二战后塑造了符合其利益的全球贸易投资和货币金融体系。作为一个开放水平最高、国际竞争力最强、从全球化受益最大的经济体，反全球化不符合美国根本利益。作为一个成功的大富翁和商界代表，特朗普本人也不可能反对有利于大企业和商界的全球化。在英美和欧洲大陆出现的反全球化现象，更多是民众发泄对金融危机以来大规模救市和长周期量化宽松政策造成的贫富差距扩大的不满。特朗普在大选前后，多次表示对美国现行对外经贸政策的不满，扬言要退出TPP，重新审议北美自由贸易协议，并对中国进行贸易制裁。这些言论，既反映了特朗普强硬不羁的一面，也预示着特朗普将更加注重国内经济建设，更主要的是特朗普希望为美国换取更大的经济利益。
美国经济的开放水平在主要经济体中最高，其吸引外资能力、高技术产品和服务贸易的竞争力最强，在全球、区域和双边经贸谈判中占有很大的优势。因此，主动制造和挑起经贸摩擦，可以更好地利用这些优势，在经贸谈判中获取更大的商业利益，来进一步强化自身的竞争力。在20世纪80年代，里根政府就曾利用这些优势，制造对日经贸摩擦，指责日本操纵汇率，迫使日元升值，一定程度上引发了日本经济长达20多年的艰难调整，美国经济则进入一个相对较长的上升周期。
美国经常以产业损害、保护就业和国际收支不平衡为借口，挑起经贸争端。但是在目前情况下，从内部看，美国失业率保持在历史低点，就业比较充分，看似缺乏挑起贸易争端的借口。从外部看，美国国际收支占GDP的比重也从2008年的5. 8%，降到了2016年的2. 5%，看似更加没有挑起经济摩擦的理由。但是也应清醒地看到，美国在经济形势好转的情况下，挑起贸易争端往往会赢得更大的利益，负面影响也最小。历史上，美国对日本的经贸争端也正是在美国经济开始好转后的20世纪80年代中后期到达高峰的。
三、中美经济关系将面临
前所未有的挑战
中美经贸关系已成为全球经济格局变动的主导力量，过去20年全球经济格局变动主要由于中国经济和综合实力上升造成的。因此，美国在全球经济和治理中的领导地位受到中国和平崛起的冲击，早已把中国作为最主要的竞争对手。特朗普很有可能成为中美建交以来，对中国最为强硬的美国总统，中美关系将面临前所未有的挑战。
（一）特朗普对中国可能会主打经济牌，由柔性制衡转向强硬接触
奥巴马政府利用亚太再平衡来牵制中国，虚多实少，不仅效果有限，而且更多地利用其亚洲盟友制衡中国，分散了精力，中美两国从总体上看，对话、合作大于竞争，没有发生剧烈的摩擦。奥巴马时期，中美经贸关系没有发生大的纷争，一个太平洋能容得下中美两国成为共识。虽然奥巴马政府也在通过TPP来从经济上牵制中国，但TPP由于考虑了太多的政治因素，美国既没有得到多少经济上的实惠，也不可能遏制中国经济的和平崛起。相反，中美两国建立了中美战略与经济对话机制，启动了中美双边投资协定谈判，并在20国集团和全球气候变化等方面进行了建设性合作。
特朗普可能放弃奥巴马时期主要通过区域和多边机制，来制衡中国的策略，而会集中精力，直接与中国进行接触，特朗普多次指责中国操纵汇率，并声称要对中国产品征收高达45%的特殊关税，发出了一个比较明确的信号，中美可能在汇率、知识产权、网络安全等核心问题上强硬接触甚至摊牌。里根时期，美国就在很多方面直接对日本摊牌，迫使日元不断升值，并采取自主限制出口，加大对外产业转移等贸易投资政策。日元不断升值使得日本经济出现了泡沫化，并最终导致日本国内经济政策出现大的失误。
（二）特朗普的减税政策可能使中美比较优势发生重大变化
金融危机以来，伴随着劳动力、土地和环境成本，以及房地产价格大幅上涨，中国沿海最具活力的长三角、珠三角的成本比较优势在快速下降。与美国相比，中国沿海发达地区土地厂房、能源价格、交通物流、资金成本乃至企业税赋已经全面超过美国，与美国的绝对比较优势只剩下劳动力成本一项。据美国波士顿咨询公司2013年的一项研究，2015年美国低成本地区制造业的生产成本将大致与中国发达地区持平，而到了2018年可能会比中国低2%到3%。浙江慈溪的一家化纤企业也曾比较了浙江和美国南卡罗莱纳州的综合生产成本，得出了颇为类似的结论。
特朗普的减税政策不仅会进一步强化美国相对于其他发达国家和地区的比较优势，而且会使中国经济最具活力的长三角和珠三角地区更快地丧失相对于美国部分地区的比较优势，这种趋势今后可能很难逆转。虽说特朗普政府减税政策需要财政赤字政策的支撑，难度很大，但并不是空中楼阁，政府债务可以通过国际国内两个市场来消化。相比，中国的供给侧结构性改革虽然也将降成本放到了极其突出的位置，但是降低企业税负的难度极大，既涉及国家层面的税制改革，也涉及地方层面能否执行到位，不打折扣。更需值得重视的是中国的减税改革带来的政府债务，短期内只能通过国内市场来消化，而金融危机以来地方政府债务、国有经济债务以及社会保障成本的上升，使得降税改革面临很多刚性约束。
（三）特朗普放松金融管制可能延缓中国金融市场改革的步伐
本轮金融危机起源于美国，但是高度开放和发达的金融体系帮助美国通过市场释放了一部分风险，通过金融开放转嫁了一部分风险，最后又通过货币财政政策化解了一部分风险，因而美国不仅成为最早从金融危机中走出来的主要发达经济体，而且成功地避免了二次衰退。2014年，随着美联储加息预期的增加，美元升值，国际资本开始大规模从发展中国家回流美国，给很多新兴市场和发展中国家造成了很大影响，2015年和2016年美联储的两次加息形式的市场预期，加大了发展中国家的金融风险。2017年，随特朗普放松金融监管，再叠加美联储连续加息的市场预期，新兴市场和发展中经济体的应对难度会进一步加大。
2005年以来，中国加快了以利率、汇率市场化为核心的金融体系的改革开放步伐，以顺应经济全球化大趋势和新一轮改革开放的要求。随着2016年人民币加入IMF特别提款权货币篮子，中国的金融开放水平达到新的高度，金融开放水平的不断提高使中国更易受到主要经济体，特别是美国货币金融政策的影响，大大增加了中国货币金融政策调控难度，政策性风险加大。客观地说，金融危机在一定程度上影响了中国金融开放和人民币国际化步伐；2014年以来，美元走强，国际资本回流美国，加大人民币贬值压力；同时外汇储备大幅下降，在一定程度上延缓了中国金融市场改革进程。
四、处理中美经济关系需谨慎思考的几个问题
特朗普相关经济政策的不确定性，以及其强硬务实的风格将大大增加我们处理中美经济关系的难度。然而，只要中国经济本身能够保持健康稳定的发展，改革开放能够有序推进，中美关系的主动权就会牢牢地把握在我们手中，中美关系就不会影响到中国和平崛起的大局。
（一）中美经济关系不是零和游戏，时间在我们一边
无论特朗普如何折腾，全球化不可能逆转，贸易投资保护既不符合绝大多数美国消费者的利益，也不符合美国绝大多数企业的商业利益，不是美国的政策选项。但是，特朗普却可能制造事端，挑起贸易摩擦，为美国及其代表的商界换取更大的商业利益。从特朗普当选后言行看，甚至可能不择手段，挑战中美关系的底线，目的还是想搞利益交换。从中美经济关系大局看，中美贸易投资乃至金融合作已达到很深的融合程度，你中有我，我中有你，与日美和欧美经济相比，中美经济合作大于竞争， 零和游戏不符合美国的战略利益。中美经济合作陷入低谷，客观上有助于中欧、中日以及中国同其他发达经济体的经贸合作，美国不会主动把中国推向欧洲和日本。
中美力量对比仍将继续发生变化，如果中国经济本身能够保持健康稳定发展，时间在我们一边。美国是成熟的经济体，其经济发展的动力主要依靠创新驱动。中国是发展中经济体，经济发展水平与发达经济体相比仍有很大的差距，干中学、创新和改革开放在可预期的时期仍将是推动中国经济发展的三大主要动力，中国经济有能力在未来20年再翻两番。发展速度以及人口总量的差异，决定了中国经济总量可能在2030年左右超过美国。到2050年，中国经济的国际化水平和竞争能力可能与美国相当，而中国经济的综合国力和影响力可能会超过美国。
（二）深化中美战略与经济对话机制，尽量避免特朗普政府误判
中美战略与经济对话经历了美国两届政府，直接参与者均为双方宏观经济政策的最终决策者，机制已经比较成熟，成为中美高层对话和战略沟通的重要渠道。中美战略与经济对话议题广泛，既涉及宏观的财政货币政策、能源政策、创新政策、贸易投资政策，也涉及微观的汇率问题、知识产权保护、贸易摩擦、信息安全、人员交流，还涉及全球治理、金融稳定、气候变化等议题。中美战略与经济对话已成为双方加强沟通、增进理解，管控分歧的重要渠道。
特朗普政府经济优先，直接接触的经济外交思路必然会进一步凸显中美战略与经济对话机制的重要性。有鉴于此，应当积极深化中美战略与经济对话机制，将双方的主要分歧和矛盾作为对话的核心议题，不回避敏感性议题，尽可能亮出双方的底线，避免决策误判。同时，增加中美战略与经济对话的频率，将每年一度的对话增加到一年两次，或一年四次。其中，一次为规模较大的互访式对话，其余可设计成以核心专题为主的视频对话。敏感的、分歧较大的问题可在互访式对话中集中讨论。
（三）中美经济关系必须回归理性，对特朗普的挑衅决不手软
中美经济关系是全球经济治理中最重要的关系，不仅涉及双方的核心经济利益，而且对全球经济也具有重大影响，中美双方均应是负责任的利益分担者。因此，中美经济关系必须回归理性，经济关系应该用经济手段来解决，不要把经济问题和政治外交问题搅在一起。美国政治总归还是精英政治，美国经济政策的制定者也很专业，公众总体上也是理性的，处理中美经济关系必须坚持摆事实、讲道理，要有耐心、不能激进，要用专业应对专业、以民意应对民意。
特朗普飘忽不定、口无遮拦的个人风格增大了中美经济关系的复杂性。特朗普也有可能打破中美传统的共识和默契，挑战中方底线，以换取经济利益。对此，对特朗普的挑衅应针锋相对，绝不手软，政治对政治，外交对外交，不让特朗普抱任何政治幻想。特朗普政府如果单方面打破平衡，来换取经济利益，我们应通过经济手段进行制裁，而不是妥协。因为，让特朗普尝到了政治换经济的甜头，以他商人的本性，定会不择手段，变本加厉，得寸进尺。对特朗普的挑衅，要做好充分的准备，要打就要真正打到特朗普的痛处，让他永远记住，投鼠忌器。
（四）加强与其他主要经济体的经济合作，平衡中美经济关系
中美关系是国际经济关系和全球经济治理中最重要的关系，但不是全部，中欧、中英、中日关系在全球经济关系中也具有举足轻重的意义。由于中美经济关系与中欧、中英、中日经济关系的竞争性，中美经济关系出了问题，受惠的必然是欧洲国家和日本。欧洲发达经济体和日本虽然与美国存在政治和军事上的同盟关系，但是由于经济上的互相竞争性，欧洲发达经济体和日本与中国的经济合作并不紧紧追随美国，而是采取了更加积极的姿态，欧洲主要经济体积极参与中国倡议的亚投行就是最好的佐证。
本轮全球经济力量调整最主要的特征，是以金砖经济体为代表的新兴和发展中经济体的整体崛起。金砖经济体已成为全球经济治理的一支重要力量，影响着全球政治和经济格局，也可以成为制衡特朗普政府的重要力量。当然，特朗普美国至上，经济优先的理念也会给其他发展中经济体带来巨大挑战，因此加强金砖经济体的合作和对话，也是有效应对特朗普政府不确定风险的重要手段。在应对中美关系变局的过程中，进一步深化金砖经济体的务实合作，适时推进金砖经济体扩容，增强发展中经济体经济的稳定性，共同应对全球金融和经济风险，既有利于增加全球经济和治理的稳定因素，也有利于团结更多的发展中经济体共同应对特朗普政府的不确定性风险。