2018“走出去”战略：效果、问题与变革取向

1048153

走出去 战略的核心是推动企业对外直接投资。我国实施走出去 战略以来， 对扩大境外投资起到了显著刺激作用， 越来越多的企业通过绿地投资、并购投资方式走出国门， 在全球市场配置资源。如今， 走出去 战略正面临新的国内、国际环境。
一、走出去 战略发展阶段与实施效果
（一） 走出去 战略阶段走出去 战略经历了起步阶段、稳健实施阶段和快速推进阶段。
１?? 起步阶段（２００１２００７ 年）
２００１ 年走出去 战略写入《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》， 标志着我国正式启动走出去 战略。此后， 国务院和中央相关部委陆续发布了一系列下放对外投资核准权限、简化手续、引导对外投资为目标的一系列规定和文件： ２００３ 年商务部下发了《关于境外投资开办企业核准事项的规定》、《关于内地企业赴香港、澳门投资开办企业核准事项的规定》、《在拉美地区开展纺织加工贸易类投资国别导向目录》、《在亚洲地区开展纺织服装加工贸易类投资国别指导目录》等文件； ２００４ 年， 商务部、发改委下发了《对外投资国别产业导向目录》； ２００６ 年七部委发布了《境外投资产业指导政策》； ２００７年国务院下发了《关于鼓励和规范企业对外投资合作的意见》， 财政、金融机构还通过资金补贴、政策性长期低息贷款的方式支持企业在海外建立工业园区。在走出去 战略推动下， 越来越多的企业谋求在海外投资设厂， 开展国际投资， ２００７ 年中国非金融类对外直接投资额比实施走出去 战略前的２０００ 年增长了２６ 倍多（参见表１）。２?? 稳健实施阶段（ ２００８２０１２ 年）
２００８ 年， 美国的次贷危机引发了全球金融危机， 全球贸易保护主义抬头， 国际贸易大幅度萎缩， 使我国以出口为目标的企业遇到了前所未有的困难， 加剧了国内产能过剩。金融危机中， 外国企业为了维持生产经营， 不得不消减成本， 大幅裁员， 甚至出售公司资产或者股份， 这也为我国企业对外直接投资提供了良好机遇。我国顺势而为， 稳步实施走出去 战略，一方面谋求减顺差， 推进海外投资便利化， 扩大对外投资； 一方面落实财政、金融、外汇、保险和产业政策， 支持企业扩大对外投资。２００８ 年中国对外直接投资流量猛增至１０８３?? １２ 亿美元， 较上年增长２９?? ６８％。五年间， 中国非金融类对外直接投资增长了２?? １ 倍（参见表２）。
３?? 快速推进阶段（２０１２ 年以来）
２０１２ 年十八大 确立了实施创新驱动发展战略， 以全球视野谋划和推动自主创新， 继续推动企业走出去。２０１３ 年习近平主席提出一带一路 倡议， ２０１５ 年十八届五中全会明确了 创新、协调、绿色、开放、共享 五大发展理念， 着力加强供给侧结构性改革。在落实一带一路 倡议和加强供给侧结构性改革中， 加大对外投资管理体制改革力度， 行政审批制度朝着简化、便捷、高效方向演化， 国际产能合作迅速发展，对外投资出现井喷式增长。我国对外直接投资规模从２０１２ 年全球第三位跃升至２０１５ 年的第二位，２０１６ 年进一步巩固了全球第二的位置（参见表３）。
（二） 对外直接投资总体成效
评价走出去 战略的效果要与实施走出去 战略目的结合起来考察。实行走出去 战略是为了顺应国内外经济发展趋势， 提高企业全球配置资源能力，引导企业对外投资方向， 保障对外投资利益， 推动社会经济发展。实施走出去 战略以来， 取得了显著的成效。
一是抓住加入ＷＴＯ 中国企业获得国民待遇的机遇， 利用经济全球化加速发展的条件， 发挥中国经济快速崛起、外汇储备充裕的优势， 适时出台 走出去 战略，推动企业对外直接投资， 境外投资额跃居全球第二位。
二是宏观调控、多双边经贸政策、外交、财政、税收、外汇、海关、资源信息、信贷、保险和外事工作等方面相互配合， 有效帮助企业化解对外投资困难， 促进了一批企业在全球市场配置资源， 提升了企业利用国外人才和智力、技术、市场等资源的能力。
三是引导企业发挥比较优势，扩大对外投资， 开展多领域、多途径的国际产能合作， 鼓励有竞争优势的企业开发境外加工贸易， 支持采掘业对外投资开发国内短缺资源， 促进国内产业结构调整和资源置换， 一些境外投资项目对推动我国相关产业转型升级、全球价值链布局起到了积极促进作用。
二、实施走出去 战略存在的问题
在看到实施走出去 战略积极成效的同时， 也必须重视存在的问题。
第一， 实施走出去 战略的国际环境已经发生重大变化， 而走出去 战略缺乏有效变通。金融危机后， 经济全球化受到严峻挑战， 美欧等发达国家在经济全球化中获得巨大贸易、投资利益的同时， 国内财富增长中利益分配不均衡， 精英阶层与中下阶层获利不同， 金融危机后经济增速放缓， 就业压力增大， 社会矛盾上升， 民粹主义和逆全球化思潮暗流涌动， 贸易保护主义势力抬头， 美国特朗普上台后， 祭出一系列逆全球化的政策措施， 退出ＴＰＰ， 谋求对主要竞争者进口产品加征关税和税收， 推动制造业回流， 重振制造业， 势必导致全球价值链加速重构， 离岸外包业务快速收缩。中国走出去战略推动企业扩大对外投资， 不仅迎合美国等发达国家制造业回流战略， 而且存在诱发制造业、生产性服务业企业加速撤离中国市场、容易造成产业空心化的风险。
第二， 实施走出去 战略的国内经济环境发生变化， 走出去战略与宏观经济目标之间缺乏有效协调。目前， 国民经济步入新常态， 劳动力等要素成本上升， 传统优势削弱， 出口增速放缓， 超高速增长阶段已经结束， 国内经济下行压力加大， ２０１５ 年和２０１６ 年ＧＤＰ 增长率分别降到６?? ９％ 和６?? ７％。在企业走出去 扩大对外投资的同时， 国内固定资产投资增速明显放缓， ２０１６ 年全国固定资产投资仅维持在略高于８％的水平，走出去 与稳增长 之间产生冲突。在国内投资增速放缓、经济增速下降的同时， 就业压力增大，走出去 虽然带动了部分劳动力海外就业， 但也加剧了国内就业机会流失， 尽管城镇登记失业率维持在４％ 左右的低水平， 但国有企业下岗未就业职工、未登记失业劳动力、潜在失业人数不容忽视。走出去 与降失业 之间存在矛盾。走出去 战略推动对外投资超高速增长的同时， 外汇储备迅速消耗， ２０１６ 年全年外汇储备减少近万元美元， 与企业加速对外投资、拉低经济增速， 从而形成人民币贬值预期， 不无关系， 外汇储备快速消耗与人民币贬值预期制约了人民币国际化的进程。
第三， 对外投资的企业主体地位与政府监管服务角色的关系缺乏有机协调。在实施走出去 战略中， 我国不断改革对外投资管理体制， 简化对外投资行政审批事项， 并实行了备案为主、核准为辅 的投资管理办法， 强调企业作为对外投资主体的地位， 强化政府事前服务和引导， 加强事中、事后指导、监管和保障。但在对外投资运行过程中， 既存在核准周期长、备案效率低、境外投资便利化水平不高的现象， 也有地方政府为追求对外投资政绩、要求企业扩大对外投资、企业投资决策自主权落实不到位的现象， 还有些地方政府部门单纯强调企业自主对外投资，只顾推动企业走出去， 忽视对投资区位、产业和项目事先的引导， 对境外投资项目谈判、合同签署、产权交割、资本流动、项目运行和经营管理等活动的事中、事后监管， 对境外投资企业的信息搜集、法律援助、劳工保护、职工培训等服务功能薄弱。
第四， 走出去 战略的产业导向滞后于对外投资条件动态变化。我国在实施走出去 战略后的４ 个国民经济和社会发展五年规划中， 都从原则上提出了引导对外投资的产业方向， 总体上鼓励能够发挥我国比较优势的对外投资，鼓励有竞争优势的企业开发境外加工贸易， 支持到境外合作开发国内短缺资源， 鼓励企业利用国外智力资源， 在境外设立研究开发机构和设计中心， 推动国际产能和装备制造合作。但哪些产业具有比较优势， 哪些具有竞争优势？ 不同国家和地区的经济和产业发展环境不断变化， 比较优势和竞争优势都是动态变迁的， 要保障对外投资产业政策调整与产业比较优势和竞争优势的变化高度一致的难度较大。在对外投资方面对国别、产业进行方向性指导， 我国２００４ 年发布《对外投资国别产业导向目录》以来多次修订， 但由于政府和对外投资企业所掌握的信息都不完全， 且政府总不能比企业掌握更充分的投资信息， 所以， 仍然难以适应具体投资项目条件的变化。在对外投资产业导向动态变化中， 今年列举的鼓励类项目， 明年就可能作废； 今年不属于鼓励投资的项目， 明年就可能成为鼓励项目。这影响乃至制约企业对外投资决策。
第五， 走出去 战略目标与对外投资实绩相距较大。在十二五 期间， 对外直接投资计划目标（含金融类） 达到５０００ 亿美元， 而实际完成额为５２１０ 亿美元， 超出预期４?? ２％； 十三五 规划对外直接投资总额达到７２００ 亿美元， 其中，制造业投资占对外投资总额的比重从２０１５ 年的１２?? １％ 上升到十三五 计划末的１６％， 而十三五计划的第一年即２０１６ 年我国对外直接投资（不含金融类） 额便超过１７００ 亿美元， 同比增长４４?? １％， 其中制造业投资占对外投资总额的比重上升到了１８?? ３％。之所以出现走出去 战略调整增长目标与实绩差距较大的状况， 是因为在对外投资体制改革中谋求企业作为投资主体的地位过程中， 政府不能有效控制企业投资行为， 更无法掌控国际投资环境变化， 最终自然无法完全左右企业对外投资的规模和结构。
第六， 企业对外投资目的多元化与走出去 政策导向出现反差。我国企业对外投资的动机， 既有符合走出去 战略目标的市场寻求型、效率寻求型、资源寻求型以及战略资产寻求型（Ｄｕｎｎｉｎｇ，１９９８） 投资（市场寻求型投资是为了寻求更广阔的国际市场， 规避贸易保护及贸易壁垒， 市场寻求型投资一方面能够转移投资国的过剩产能， 另一方面也能够通过扩大产品市场促进跨国公司扩大规模， 产生规模经济效应； 效率寻求型投资是为实现全球层面的要素优化配置， 降低运营成本， 对现有资源投资结构进行合理化调整， 从而实现生产效率的提高； 资源寻求型投资以获取被投资国自然资源、人力、土地、资本等资源为目的， 将其企业发展所需的资源产品内部化的重要方式， 也是保障国家资源安全的必然要求； 战略资产寻求型投资则是企业基于全球发展战略的考虑，以获取技术知识、学习经验、管理技巧和组织能力等为目的， 所获取的战略资产能够为企业带来长期竞争优势， 难以被模仿或替代， 既包括有形资产， 也包括无形资产），也有与走出去 战略导向相悖的动机不良的对外投资。一是在人民币汇率贬值预期下， 通过对外投资调整资产结构， 减少人民币资产贬值损失； 二是为了享受走出去战略支持政策， 套取对外投资补贴； 三是担心财产安全， 向国外转移资产； 四是借道对外投资业务洗钱。在企业对外投资动机多元化的条件下， 一方面对外投资实现了井喷式增长， 另一方面却存在大量与企业主营业务毫不相干的对外投资， 如大举投资国外房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域。
三、调整升级走出去 战略
第一， 需要调整对境外投资超高速增长的认识。由于境外投资超高速增长与我国宏观经济目标之间存在冲突， 企业境外投资的目的多元化， 决定了境外投资并非越多越好， 并非增长越快越好。与实现国家宏观经济目标不一致的境外投资、与走出去 战略导向相悖的动机不良的境外投资大量增加，不仅不是好事， 反而是坏事。因此， 对于境外投资规模迅速扩大、增速显著提高， 要一分为二地对待， 不能简单赞赏性地宣传为走出去 的成就。
第二， 取消走出去 战略中境外投资的计划增长指标。既然境外投资计划增长指标与实绩差距较大， 计划目标缺乏实际意义， 确定境外投资指导性计划目标便无甚必要； 而且确定境外投资增长指标给人以对外投资增长越多越好的印象和导向， 甚至成为各地方政府追求的政绩， 加剧对境外投资重鼓励疏管理、不良动机的境外投资乘虚而入的现象。因此， 应该及早取消境外投资增长指标， 各地不应以境外投资额、境外投资增速为政府官员考核指标。
第三， 尽早出台境外投资条例，依法完善境外投资管理。在现有境外投资产业国别导向目录把境外投资分为鼓励、允许、禁止 三类，以及境外投资管理办法中实行备案制 和核准制 的基础上， 整合商务部、发改委、财政部、外汇管理局等多个部委出台的以及多部委联合出台的有关境外投资管理措施， 形成权威的、规范的法律条例，建立规范的境外投资管理制度。
第四， 完善境外投资分类管理制度。从境外投资的性质看， 境外投资分为两类。一类属于政策性投资， 即为实现国家战略目标服务的投资， 包括为维护国家经济安全，实现国家战略， 提升我国技术研究开发能力， 建立中国企业主导的全球产业链、价值链、供应链， 带动出口和就业的投资， 如国内短缺以及国民经济发展所急需的资源或原材料开发项目； 能够获得国外先进技术和研发资源的并购项目； 能够扩大设备、技术、品牌、劳务出口的项目。对于政策性投资， 应该列入鼓励投资目录， 享受财政税收、金融、外汇、保险、投资便利化等多重倾斜政策支持， 主要实行项目备案制。另一类属于商业性投资，是企业为了获取商业利益进行的投资， 应该充分确立企业作为市场投资主体的地位， 按照竞争中立的原则， 不予优惠政策待遇， 由企业自行决定投资。但是， 商业性境外投资若是危害国家安全和损害社会公共利益， 与我国法规、投资目标地法律以及国际法相悖， 应该列入禁止投资目录即负面清单， 不予核准； 商业性境外投资若是与企业主营业务无关或关联度低的项目、动机不良的投资项目， 应该列入限制投资领域， 如房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等项目。
第五， 完善境外投资的事中、事后监管和服务。加强对企业境外投资的指导和规范， 敦促境外企业遵守东道国（地区） 法律法规，尊重当地宗教信仰和风俗习惯， 全面履行社会责任， 强化环境保护，加强劳工保护和技能培训， 注重企业文化建设， 促进企业本地化经营， 实现与所在国互利共赢、共同发展。完善对外投资统计制度， 加强投资统计监测。每年更新发布《对外投资国别（地区） 产业导向目录》、对外投资合作年度发展报告、境外投资国别（地区） 风险评估报告等公共服务产品， 帮助企业了解东道国（地区） 投资环境，完善对外投资信息服务系统， 为企业提供投资机会、投资障碍、风险预警等信息。保护境外中资企业合法权益。