2018中国与法国农业保险发展的差距及其政策选择

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王云魁 新疆财经大学
摘要：自2007 年中央财政实施农业保险保费补贴政策以来，我国农业保险发展迅速，服务三农能力显著增强。随着我国十三五规划的实施，农业保险如何更好地服务我国农业现代化和农村发展战略日益成为保险业界需要认真思考和积极探索的话题。法国农业保险历史发展悠久、经营技术成熟、经营管理水平很高，尤其是农业相互制保险发展的极有特色，借鉴法国经验，无疑是有效路径之一。
关键词：中国与法国；农业保险；发展差距；政策选择
自20 世纪80 年代我国农业保险恢复经营以来，由于长期缺乏财政政策支持，规模一直难以做大，甚至在本世纪初陷入极度低迷的困境。2004年，我国农险保费收入3.77亿元，仅占财产险全行业的0.36%。随着2007年中央财政保费补贴政策的实施，农险才真正走向了快车道，在2013年《农业保险条例》颁布以后，更是取得了重大进展。2016年，我国农险保费收入达417.1 亿元，占财产险业务总保费的4.79%，累计为2.04亿户次农户提供风险保障2.16 万亿元，向4575.51 万户次农户支付赔款348亿元。
随着我国十三五规划的实施，农险如何更好地服务于我国农业现代化和农村发展战略日益成为保险业界需要认真思考和积极探索的话题。而借鉴发达国家农险的成熟经验，无疑是一个有效的现实路径，法国农业保险不但发展历史悠久、经营技术成熟，而且经营管理水平较高，特别是其农业相互制保险发展的极有特色，因此，对我国农险的可持续健康发展将具有十分重要的借鉴意义。
一、法国农业保险发展的经验做法
（一）注重农业保险立法，不断完善法律法规
法国农业保险制度主要依靠法律加以规范，形成了较为系统、完善的农险法律体系。1900 年7月，政府通过颁布《农业互助保险法》，在法律上奠定了农业相互保险组织的地位；1960 年、1964 年，先后颁布《农业指导法》、《农业损害保证制度》，放宽了农险公司经营农业财产保险和农民人身险的条件和要求；1976年，颁布《保险法典》，进一步对农业相互保险进行了更加明确、详实的规定；1982年，又颁布《农业保险法》，通过法律形式明确了农险的项目、保险责任、再保险、保险费率、理赔计算及具体做法等。正是通过上述法律法规的不断完善，法国政府为农险的发展提供了坚实的基础。
（二）政府提供有力的财政政策支持
为了保障和扶持农业的健康发展，保护农户的切身利益，从而调动他们从事农业生产的积极性，法国政府对农险实行低费率和高补贴以及税费减免优惠政策措施，从而积极鼓励农险的发展。一方面，政府通过立法的形式，对关系到国计民生的重要农产品，实行强制性保险，并给予保费补贴支持，补贴比例最高可达65%（即：农户只需缴纳保费的35%～50%，其余由政府承担）。投保农场主每年申请补贴，政府根据欧盟统一的规定和财政状况，在次年直接将补贴款项发放至参保农场主。另一方面，法国农险经营不以盈利为目的，因此，政府通过立法保障对经营农险的机构均实行资本、存款、收入和财产免征一切赋税的政策，如政府实施DPA储蓄税收优惠政策减免农民职业储蓄应缴税金，并允许其运用该储蓄购买农险，鼓励农户积极参保。
（三）建立政策性农业保险机构，坚持市场化运作
政策性农险不以盈利为目的，这与商业保险有所不同。为了切实保障经营农险机构的业务开展，在政府的支持下，法国农险从商业保险中分离出来，建立了专门的政策性农险机构。此时，农险业务就成为了一种政府行为，因此，运营机构的行政经费、农险基金赤字等均由政府财政直接补贴。政府为此每年要做一次农险预算，预算的风险基金总额不低于保费的20%，但不超过保费的50%，用于应对农险机构入不敷出时的不时之需。但法国农险在承保、理赔等业务环节，始终按照商业化、市场化模式运作，保险公司和农场主作为独立市场主体承担各自责任，且自负盈亏。政府作为补贴的提供者和市场的监管者，不参与具体业务，也不对行业经营状况负责。以收成保险为例，保险合同由保险公司和农场主自行协商签订，保额由上年作物平均产量和农场主自选价格两个因素决定，政府不参与具体相关农险业务流程，也不干预农险机构微观经营。
（四）保障范围逐渐扩展
法国农险为三农提供相对全面的风险保障，既包括种植业险、养殖业险和森林保险等与农业生产直接相关的险种，也包括农场财产险（农业住宅、农舍、农机）、责任险（农场责任、农机责任）和农民人身险（农场主、雇员、家人以及其他人员的意外和医疗保险）等涉农保险。就保障范围而言，法国农险责任呈不断扩展的趋势。就种植业险而言，因法国自然地理条件较好，灾害事故较少，种植业险在历史上相当长的一段时间里，保险责任仅有冰雹。2005年以后，种植业保险才相继增加了霜冻、风灾等灾害事故。目前，种植业险主要为收成保险，承保品种主要包括玉米、小麦、甜菜、葡萄等，保险责任主要包括冰雹、旱灾、风灾等，起赔点为30%，并设有25%的绝对免赔率。就养殖业险而言，主要承保财产险，将畜禽与养殖场内的房舍、农业设施、农机具一起作为承保对象，对畜禽而言保险责任与财产险类似，只承担火灾及自然灾害或意外事故导致的窒息死亡，不承担疫病保险责任。但总体而言，因法国农险的保险范围仍然不宽，所以费率较低，如：法国卢瓦尔河谷地区的玉米种植农场主，每年自缴保费仅为每公顷10.6 欧元（约合每亩5元人民币，低于我国每亩15 元人民币左右的平均水平）。
（五）农业保险主体的风险分散，责任明确
法国农业风险管理体系分为农场主自担、从业者互助（保险）和全民救助（国家农业风险管理基金）三个层级。当风险损失在30%以内时，由农场主自担；风险损失程度超过30%时，由保险公司介入，提供理赔服务；当发生全国性的大面积灾害如洪灾、旱灾、疫病时，由国家农业巨灾风险管理基金进行补充。目前，随着农险保障水平的不断提升，国家巨灾保障基金的功能有逐渐弱化的趋势。以法国安盟保险集团为例（处于顶端的安盟保险集团；处于中部的13个大区相互保险公司；处于金字塔底部的3300多个地方保险公司），在再保险方面，该公司章程明确规定：地方保险公司有向大区保险公司分保的义务；大区保险公司也有向集团分保的责任（具体分保比例由双方商定，目前的比例是地方保险公司平均分保95%，大区保险公司平均分保35%）；安盟保险公司再将部分风险向瑞士再保险、慕尼黑再保险等公司分保。
（六）农业相互制保险组织发展成熟稳定
相互制保险组织是一类具有合作性质的特殊的保险组织形式，在其他合作制比较发达的欧美发达国家保险领域都有广泛分布，是目前全球保险市场很主要的一种保险形式。其核心理念是互助共济、风险共担。在法国，农业相互制保险组织这一组织形态相对普遍而且发展历史悠久。1986 年，在法国农业相互保险联合会的基础上成立了安盟保险集团，为全国相互保险组织的农场主提供农业生产灾害保险服务。2014年，安盟保险总保费收入达137 亿欧元，其中，农业保险保费收入约13 亿欧元。截至2016年底，安盟已成为法国市场上第一大农业保险公司，第三大综合性保险集团。
二、中国与法国农业保险发展的差距分析
（一）农业保险的法律法规尚需完善
从发展历史看，为了适应农业生产环境的变化，满足农险发展的迫切需求，法国农险法律法规在不断修订和完善，从而为法国农险的发展提供了坚强的法律支持，为法国农业的长足发展做出了积极贡献。虽然我国于2013 年3 月正式实施《农业保险条例》（2016 年进一步修订），弥补了长期以来束缚我国农险发展的法律法规缺失这一空白。2015年2月，又颁布了《相互保险组织监管试行办法》，为相互保险组织设立、运行提供了法律依据。2016年12月发布的《关于进一步完善中央财政型保险产品政策拟订工作的通知》中也要求对种植业保险及大牲畜保险条款中不得设置绝对免赔，可适当设置相对免赔。但我国农险的法律法规建立时间短，尚需实践的进一步总结和完善。尤其是一些地区尚未认真贯彻落实农险法律法规，因此，在推动完善产品管理、市场准入等农险制度仍需加强顶层设计。同时，现行法律法规尚未明确界定政府机构在农险工作中的职责和行为边界，因此，既难以防止和减少政府对农险微观经营的干预，也难以减少对相关资源的直接配置，这显然不利于提高管理效率。
（二）保险覆盖面仍然不高
经过100多年的发展，法国农险覆盖了所有关系到该国国计民生的重要农产品，而我国截至2016年底，农险承保的主要农作物虽然突破17亿亩，且三大主粮作物平均承保覆盖率超过70%，但与中央政策性品种愿保尽保的要求仍存在较大差距。如新疆参保率较高的棉花也仅达到62%的保险覆盖。另外，部分新型农业经营主体也反映由于地方财政紧张，对其参保农险不给予县级财政补贴或完全按商业保险投保，影响中央惠农政策的落地。
（三）实际保障水平相对较低
据2017年6 月发布的《中国农业保险保障水平研究报告》预期，到2020年，我国农险保障水平将接近24%（发达国家平均在40%）。由此可知，我国农险保障水平还很低。从国外农险发展的实践经验来看，缺乏政府的公共财政补贴，农险的持续经营和发展很难以维持。对农险进行保费补贴是遵循世贸组织规则对于农业支持的绿箱政策，这项政策不但被大多数国家广泛采用，作为各国财政支农的重要手段，而且业已为这些国家扶持农险快速发展的重要推动器。与法国补贴比例最高65%相比，虽然我国各级财政对保费累计补贴达到75%以上，但因保险金额较低，大部分省区农险金额仅能覆盖直接物化成本或饲养成本，占种植成本近六成的人工成本和土地成本还未纳入保障范畴。如，截至2015年底，全国小麦、玉米、水稻三大粮食作物保险保障程度约占直接物化成本的84%，但仅占总生产成本的33% 。以新疆为例，截至2016年底，平均每亩水稻、小麦、玉米、棉花的保险金额分别为627元、589 元、570 元、1060元，远不能覆盖这些作物的总生产成本。此外，相对于成本损失风险，价格波动风险对我国农牧民压力更大，但保价格、保收入等更高层次的保险服务仍不能满足需求。
（四）保障品种仍有待扩大
法国农险覆盖了主要农作物中的水稻、大麦、小麦、果树以及主要家畜中的牛、马、猪、蚕等。我国每年使用农作物主要品种约5000个，远超法国。然而截至2016年底，中央财政补贴的农险品种虽然包括种植、养殖业和森林3 大类，涵盖了小麦、水稻、玉米等主要粮食作物以及棉花、油料作物、糖料作物、畜产品、制种等，但也仅有16个品种。所有农险承保农作物品种仅为211个。其中，中央财政补贴的保险品种发展较好，但许多经济类或者非粮食品种没有包含在内，而且对于家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体的保险以及设施大棚、林果业、特色农业、牛羊等关系农牧民切身利益的优势农牧业品种保险发展滞后，农户信贷保证保险、农房保险等尚处于探索初期。农户对一些地方性农业品种有强烈的保险需求，中央也有政策，但因一些省区无力提供配套保费补贴以致无法开展。
（五）大灾风险分散机制仍需健全
健全的巨灾风险分散机制是农险发展的重要支撑。在坚持商业化市场运作的同时，主要农险发达国家都在积极通过建立巨灾保险制度或设立巨灾保险基金等方式，为农险发展保驾护航。在法国，洪灾、旱灾以及动物疫病等全国性或大面积的灾害事故不列为保险公司的承保责任，在发生时通过政府设立的巨灾保险基金进行统一赔付。另外，法国拥有完善的农险再保险机制，构建了健全的再保险体系。尽管在2014年11底，我国23家具有经营农险资质的保险公司联手成立中国农险再保险共同体，但因成立时间短，在对风险数据积累与研究、抗巨灾风险的能力以及如何克服外部市场短期性和波动性影响等方面仍需不断健全。
（六）农业相互制保险发展滞后
与法国呈金字塔型的相互制保险组织相比，相互制保险组织在我国的发展一直非常缓慢，直到2005 年1 月保监会才批准设立了全国第一家相互农险公司阳光农业相互保险公司。虽然2016年6月，中国保监会又批准了两家相互制财产保险机构众惠财产相互保险社、汇友建工财产相互保险社，但这两家公司主要从事非农险领域。而根据国际相互合作保险组织联盟统计，相互类保险保费收入占非寿险保费收入的比例在发达国家很高，一般都在20～40%，例如在2014 年，法国占比甚至达46.3%，而我国截至2016 年底，仅占不到0.35%。
三、中国农业保险可持续发展的政策建议
（一）进一步完善农业保险法律体系
农险法律体系的完善对规范农险活动，保护农险活动当事人的合法权益，提高农业生产抗风险能力，促进农险持续健康发展，起着举足轻重的作用。随着《农业保险条例》和《相互保险组织监管试行办法》的实施，我国农险逐渐规范健康发展。但为进一步提高我国农险保障水平，并为其提供坚强的法律制度保障，我国农险领域有必要将经过实践检验的一些切实可行的农险经验逐渐制度化、成文化为相应的法律法规条文，积极推动颁布《农业保险法》。
（二）进一步提高财政补贴，提高保险保障水平
一方面，应进一步完善中央财政补贴政策。中央财政农险保费补贴政策对农险的发展有着巨大的推动作用（我国中央财政拨付补贴资金从2010 年的52.1 亿元增长到2016 年的158.3 亿元，带动我国农险保费从135.7 亿元增长到417.1 亿元）。2016 年12 月，财政部颁发了《中央财政农险保险费补贴管理办法》，这不仅规范了中央财政农险保费补贴工作，还提高了补贴资金的使用效益。具体而言就是逐渐提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，并且逐步减少或取消产粮大县的县级财政保费补贴（例如：自2016年起，中央财政对产粮大县三大粮食作物农险的补贴比例提高至中西部47.5%、东部42.5%）。中央财政的大力支持极大地保障了农险的健康可持续发展。另一方面，有必要积极推动我国农险产品从保成本向保产量升级。支持各地将人工成本和土地成本逐步纳入保障范畴，争取逐渐覆盖直接物化成本+地租，对超出直接物化成本部分的保费，在合理确定保险费率的基础上由当地财政给予部分补贴。对因各种原因未能覆盖直接物化成本的少部分地区，应积极鼓励他们开发商业性补充保障产品，确保基本保障达到国家要求。
（三）进一步保护被保险人权益，提升保险服务水平
首先，我国农险政策扶持的范围和领域尚不宽泛，全面拓展农险的服务空间是完善我国农险的重要方向。因此，有必要研究将渔业保险、设施农险等优先纳入中央财政保费补贴范围，探索实施以奖代补政策，制定和实施更加优惠的税收政策。同时，支持地方政府积极开展特色农险，逐渐将家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体的保险以及关系农牧民切身利益、满足其实际需求的优势农牧业品种保险纳入到政策性保险承保范围内。其次，我国农险主险责任在2015 年扩展为暴雨、洪水（政府行蓄洪外）、内涝、风灾、雹灾、冻灾、旱灾、地震、泥石流、山体滑坡、病虫草鼠害。在此基础上，无论是种植业还是养殖业，都有必要结合当地实情，尽可能进一步拓宽保险责任范围。第三，在开发农险新产品时，进一步明确对农作物不同生长阶段和绝收状态时的赔付标准，使其与社会经济发展水平相适应。最后，随着经营农险的公司经营管理水平的提高以及我国防灾减灾能力的提升，各省区也应根据近年来农业风险特点、风险分布和农险经营状况积极下调产品费率。由此使得我国农险服务水平大大提高。
（四）完善农险大灾风险分散机制
加快推动我国财政支持的多层次国家农险大灾风险分散机制建设，完善农业大灾风险准备金管理制度，完善农险再保险机制建设，进一步提高我国农险再保险共同体分保能力，加强农产品市场与期货市场对接制度研究，丰富农产品期货产品体系，构建农业巨灾保险制度，推动巨灾风险证券化和巨灾基金建设，提高农险巨灾风险应对能力。
（五）积极推动我国农业相互制保险机构发展
与股份制农险公司比较，创新发展农业相互制保险机构具有重要的现实意义。因为农业相互制保险机构最大的特点是其设立目的基于相互保障，而非追求利润最大化。因此，发展农业相互制保险机构既能够扩大农险覆盖面，提高保险机构服务经济社会的能力，也能够丰富保险市场组织形式，使我国保险农险市场组织形式趋于多元化、专业化，提升农险产品竞争力，还能够创新农村基层社会管理方式，提升管理效率。另外，这种机构还能够培育三农保险思想，提高农户的风险和保险意识。