2018中国城市化过程中的“政府悖论”与城市化泡沫

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　　 ;摘要：在城市化过程中存在一个“政府悖论”。中国实施城市化战略需要政府，但在计划体制尚严重存在的制度环境中，存在着诱发政府以计划方式推进城市化陷入“政府悖论”风险，使中国的城市化成为脱离市场导向的“政府主导型”城市化。“政府主导型”城市化潜在的最大风险是可能发生城市化泡沫。城市化泡沫表现是：功能雷同的大都市泡沫，过分追求城建乘数效应的房地产泡沫；不计成本的所谓城市化建设高潮。抑制城市化泡沫发生的根本出路，在于加大城市市场体制和城市管理制度改革，从制度供给高度建立预防城市化泡沫的预警系统，使中国城市化在“市场主导型”轨道上健康推进。
  关键词：政府悖论 政府主导型 市场主导型 城市化泡沫
  ，在具体实施城市化战略中存在一种非常危险的倾向：就是中国的城市化向政府主导的道路上滑行。“政府主导型”城市化过分扩大了政府在推进城市化中的作用，把城市化的过程简单看成一个人口增加、行政区变更、圈地搞一流基础实施，扩大城市规模的过程。在政府主导型城市化倾向的背后存在一个“政府悖论”，在“政府悖论”下的“政府主导型”城市化，对中国经济最大的危害，就是存在发生城市化泡沫的风险。   
  一、城市化过程中“政府悖论”成因
  诺斯国家在经济增长中的作用时提出了著名的“制度悖论”。诺斯认为国家在制度变迁中经常会做出事与愿违的制度安排，结果形成人为导致经济衰退的根源。诺斯的经典论述是：“国家的存在对于经济增长是必不可少的，但它又是人为导致衰落的根源。”在经济发展过程中，人们本着追求经济利益最大化原则所选择的某种制度，其变迁的结果却偏离了资源有效配置的方向，反过来成为导致限制自身利益和利益发展的根源。这就是“制度悖论”的通俗解释。
  中国推进城市化进程中，也同样存在着“制度悖论”，不过在此具体表现为“政府悖论”。所谓城市化中的“政府悖论”，简单地讲，就是中国城市化推进不论是在制度变迁的安排上、还是城市资源的配置上都需要一个职能更大、更复杂的政府，但在计划经济惯性作用下，又存在着，诱发政府以计划方式行使其职能，使中国的城市化陷入政府主导型的陷阱。中国城市化对政府的需要，变成了政府成为城市化的障碍。
  城市化过程中的“政府悖论”，成因于中国独特的市场化和城市化之路。十五期间实施城市化战略本质上是一个中国市场经济发展中心从向城市转移战略。20世纪80年代以来中国渐进式改革，一直循着农村包围城市的路径进行。从要素资源分布看，城市具有发展市场经济的优势（经济增长的要素70％集聚在城市），但从制度创新的优势看，农村作为计划经济的薄弱地区同城市相比，却有在改革初期市场经济成长的制度优势。在制度挤压下形成的从农村到城市的中国市场经济独特的成长之路，由此也形成了经济增长速度、规模与城市化不同步的独特现象。其结果在经济增长中替代城市化的是在城市和乡村之间一大批小城镇的出现。   
  目前，中央提出在十五期间实施城市化战略，决不是像目前一些人认为的那样，仅仅是补城市化课的战略。在本质上是沿着市场经济的演进，在城市全面推进市场经济体制的战略。以市场化带动城市化，这才是中国城市化战略的核心所在。因为经过20多年的改革，一方面农村拥有的初期制度创新优势已渐进丧失的同时，城市在制度创新上的劣势也在改变之中，特别是随着中国经济增长由粗放式资本推动型增长向技术主导的密集型增长方式的转变，农村所具有的资源劣势也凸现，正是在这样的背景下，中国市场经济的成长中心必然从农村向城市转移。
  改革开放以来，为了使集聚城市的资源向体制外扩散，简政放权，弱化政府管制职能，一直是政府职能改革的主线。支撑中国经济半壁江山的乡镇发展所需要的资本、人才，其中很大部分来自城市。但从20世纪90年代开始，集聚在乡镇企业的资源又开始向城市回流。不论是外资，还是内资的投资开始向城市集中，抢占城市平台，占据城市竞争优势成为90年代以来中国市场经济发展的方向。
  市场经济的发展中心从农村向城市推进过程中，城市政府面临一系列两极的选择：一方面城市化急需市场化和产业推动；需要市场资源要素的高度密集和高速流动；需要平等的竞争环境，这些都要求城市政府必须进行职能改革，放松传统的城市管制，给予市场发展以更大、更多的自由空间；另一方面市场化和产业化又急需大规模城市建设来支持，市场要素高度密集和高速流动的城市市场又需要高水准的有序化管理，这又赋予了政府新的管理权利和更复杂的职能。还有中国加入WTO后，要求中国城市按国民待遇的规则管理城市经济，降低要素进入城市的门槛，建立平等竞争环境；另一方面在经济全球化冲击下的市场竞争，越来越表现为企业之间的竞争伴随着国家与国家、城市与城市之间的激烈竞争。城市之间的激烈竞争又需要政府对城市的管理向营销城市、经营城市的方向转变。   
  上述城市化与市场化相互作用中包含着对城市政府的要求，从理论上讲，一方面要求政府放弃计划经济管理方式的同时，另一方面又要负担起在市场经济条件下管理城市、驾驭城市市场经济的新职能。但计划经济体制和计划管理方式的偏好在城市仍严重存在的前提下，这种两极的选择对于目前中国的政府却是两难的选择。因为对于目前政府而言最难做到的是放弃权利，最容易接受的是获得的新权利和新职能。如果城市改革速度跟不上城市化和市场化进程，如果政府的职能改革不能在先放弃中再获得，那么，在计划经济背景和惯性的作用下，其结果城市化对城市政府新职能的要求就变成传统计划职能强化。市场化推动下的城市化演变成政府主导的城市化，最终形成阻碍市场化与城市化发展的“政府悖论”。;
  西方城市化过程也存在着政府职能的加强和复杂化，但在西方城市化中不存在像中国这样的计划经济背景，所以也就不存在诱致政府职能过分扩大化、滑向行计划式推进城市化。所以，“政府悖论”在西方城市化的过程没有明显地表现出来。应当说，“政府悖论”是中国城市化道路中一个独特的问题。