2018机会与能力——中国农村劳动力的就业和流动

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　　主题是，我国劳动力就业和流动的现状、前景和政府面临的政策选择。本项以劳动部课题组在1995年1月至1996年12月期间组织的4项调查为基础。这些调查分别建立了8省4000农户样本、4个城市120家3000农民工样本、1650个县以上劳动就业服务机构问卷和67个农民工职业介绍和培训机构的访谈记录。在此基础上，劳动部课题组聘请劳动部内外的专家共同研究，形成了一批数据报告、专题报告和分报告。本主题报告综合利用了这些数据和研究成果，旨在扼要地描述现状、判断趋势、清理并提出可供选择的政策组合。
　　本报告的主要发现可以概括为两句话：第一，国家策略和体制选择决定农村就业的机会空间；第二，农村劳动者的素质决定他们抓住就业机会的能力。
　　本报告对我国农民就业和流动形势的基本判断是：（1）我国农村就业将在相当长的时期内面临供大于求的矛盾，增加农村就业是我国长期经济发展的一项基本任务。（2）农业的集约化经营、发展农村非农业部门和加快城市化，是吸收我国农村劳动力的三个主要领域，其中，城市化是今后增加农村就业的主要通道。（3）近期农村劳动力向城市流动和集中与城市企业改革引起的失业和再就业的交汇，可能使中国在一个时期内不得不面对一个严峻的城市就业形势，其结果将是，我国城市化的数量扩张可能在一个时期内被城乡劳动者在城市劳动力市场上的质量竞争所替代。  
　　本报告建议的政策方向是，坚持方向明确的城乡改革政策，加大开发我国城乡人力资源的力度，在提高经济效率的基础上，缓解以致最后消除农村就业的巨大压力。
　　一、就业机会：发展战略、体制和政策取向
　　（一）发展策略、体制选择和农村就业
　　农民的就业机会首先并不是由他们本人的就业意愿和劳动技能所能决定的。国家的经济发展策略和经济体制选择，外生地决定着农民就业空间的容量，从而深刻地着普通劳动者及其家庭的经济命运。这是本报告所要阐述的第一个中心论点。这个论点可以在中国以及国际经济发展的经验中得到正反两个方面的验证。
　　在1978年以前，我国农村劳动力无法随着国家化的进展，向具有较高生产率的产业部门自由流动。这就导致巨量的农业劳力长期滞留在低生产率的农业部门，不但造成严重的农村就业不足，而且阻碍农业生产率的有效提高。据国家统计局公布的数据，1953～1978年26年间，我国农地资源增加不到3％，但农业劳动力的绝对量翻了一番多；同期，农业产出占总产出的比例从57％减少到32％，下降25个百分点，但农业劳动力占社会总劳动力的份额从88％降为76％，仅减少12个百分点。此种变化的经济含义是，狭小的耕地承受了加倍增加的农业劳动力，而众多的农业劳动力只能创造更小部分的产出。更令人印象深刻的是，这一切发生在国家工业化急速进展的背景之中：我国工业的产出份额从1952年的不足15％发展到1978年的44％，成为世界上工业比重最高的经济之一。工业产出的高份额与农业就业的“高份额”如此反常地长期并存，说明国家工业化的快速推进远远没有同步增加农村人口的就业机会〔2〕。

　　在工业内部，累积起日益严重的就业不足和“隐性失业”。50年代国家工业从农村大量招工的，随着60年代早期城市向农村遣返2000万工人而结束〔3〕。中国制造业的产出份额偏高而就业份额偏低，显示出资本密集技术倾向的就业含义。为了不致使失业表面化，国家一方面控制农村劳动力流向工业和城市，另一方面在国有部门超额招收员工，形成了据估计占全部职工人数20～30％的“在职剩余劳动力”〔4〕。但是即便是这样，到70年代末，国家工业也表明它已经没有能力吸纳单单从城市里产生出来的待就业人口〔5〕。另外，由于中央计划指令调配经济资源，商业服务业这些本来可以容纳较多就业的部门没有得到应有的发展。例如，根据1981年的数据，我国商业服务业的就业份额比同等收入水平的世界标准结构要低10个百分点，仅此一点就意味着中国的结构比通常的情形要少几千万个就业机会〔6〕。
　　需要指出，上述工业部门无力吸纳更多的就业、商业服务业的发展受到压制、农村剩余劳动力走投无路的困境，并不能简单地归因于中国的环境和经济人口的历史遗产。在传统的社会主义工业化模式里，我们可以找到其更为现实的根源。传统模式包括按照中央计划指令配置经济资源，优先发展资本密集的重工业，并因此实行由国家行政等级组织垄断工业和商业，管制农业和实行城乡隔绝的经济体制。这样一套发展策略和体制选择，一方面将作为人口和劳力绝大部分的农村人力资源，隔离在国家工业化的积极过程之外，另一方面又不能有效利用高强度动员到工业部门里的各种生产要素。其长期的后果，就是付出了牺牲农业、抑制商业和城市经济的代价，却换不来工业部门高效率的持续增长。在这个模式下，城乡就业空间的狭窄，无可避免地成为一种“自然的”常态。  
　　上述中国的负面经验并不是孤立的。战后世界上许多国家经济发展的经验都证明，内向型和中央计划的经济战略一般都不能最好地利用其适龄劳动人口，从而不能达到、或不能维持它们所需要的经济增长。1995年世界发展报告曾经以加纳和波兰60～90年代的经济为例，说明错误的经济发展策略如何损害了劳动者的长期收益。加纳基本上与全球市场没有关系，严重依靠政府管制配置资源。自60年代以来，加纳的人均GNP 每年平均下降1.5％。同期，劳动适龄人口从350万人增长到780万，但工资劳动者的比率在30年内维持在14％不变；约有四分之一的劳动适龄人口在劳动大军之外；其余近60％在“自我就业”的小经济里为生。
　　加纳的名义失业率很低，但实际的制造业工资和农业收入都下降了。波兰曾是典型的苏式中央计划国家，资本、劳动和其他要素不是由市场而是由中央计划官僚来配置；在制定产出目标和配置投入品时，并不可能考虑资源的实际机会成本。1950～1979年间波兰的资本投资每年增长近10％，净物质产品年递增4.1％；人口增长缓慢。由于政府保障劳动者的工作，所以长期没有失业，并由政府推动妇女参加劳动和农业劳动力转向工业和城市。但是这一切的基础是在经济中增加资本和劳动力投入的数量，而不是提高资本和劳动的生产率。从60年代后期波兰的生产率就呈下降趋势，仅仅因为大量外债才延迟了危机。在30年内，波兰的实际工资水平停滞不前，工资劳动者的比率虽然上升了，但失业和贫困人口的数量也增加了〔7〕。加纳和波兰经济失败的原因同改革前中国的情况是一致的：发展策略和体制选择了不能持续提高整个经济范围内劳动力人均产出，因而不可能有持续的就业机会扩大和实际工资增长。  
　　东亚国家和地区的经济增长提供了截然不同的案例。1970～1990年间，以实际价值的东亚制造业工资增长了170％，而制造业就业增长了400％〔8〕。这里的基本经验恰恰是在持续的生产率提高的基础上扩大就业和提高工资。做到这一点，首先是选择正确的发展策略的结果。一方面是积极参与国际市场，扩大国内具有较高生产率就业的范围；另一方面是支持家庭农业，为更有效地利用家庭劳动力资源奠定基础。相应的经济体制条件是，放宽政府对经济资源配置的管制和不当干预，让家庭和企业依据国内国际市场的要求来作物质资本和人力资本投入的决策。由于各业工资水平大体由相对生产率决定，同时基本不存在对劳动力流动的制度障碍，劳动者会对在劳动力市场上表现出来的工资和就业差异作出积极的反应，包括提高生产率、转移以及相关的人力资本投资。国内国际的市场竞争还刺激企业对具有较高生产率的产品和部门的投资，从而进一步扩大高生产率部门的就业机会。
　　中国自70年代末实行改革开放的方针以来，经济发展的轨迹看来越来越靠近东亚的模式。
　　事实上，中国新增长模式最主要的特征并不是高速度（改革前国民经济的平均增长速度，在世界范围看也是较高的），而是将经济增长的基础逐步转移到生产率提高的基础之上，特别是建立在普通劳动者可能获得更多的市场机会的基础之上。这个深刻变化，为所有曾经选择内向和中央计划模式的经济提供了一种范例，表明转型如何使中国这样一个农村就业压力极其巨大的经济，可以在不太长的时间里发生就业结构方面的显著变化。