2018深化国有资产管理体制改革振兴我区国有经济

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　　　　摘要：深化国有资产管理体制改革，加强和改善我区国有资产管理，不仅对维护我区国有资产的安全与完整，促进国有资产的保值增值有着重要的意义，对于和壮大我区国有，推进我区国民经济持续、健康、快速发展，也有着重要意义。，我区经济界和国有资产管理部门对我区国有资产管理的比较欠缺，关于国有资产管理体制的关注和研究更少。本文将对我区国有资产管理体制的发展变化历程作出回顾，对深化国有资产管理体制改革的意义与途径提出的个人看法。
　　西藏经过和平解放以来五十年的经济建设，已经积累了相当规模的国有资产。据自治区国资局1997年度国有资产统计年报反映，参与汇总的555户和1032户行政事业单位占用的国有资产总额达到103.01亿元。甚至比全区1998年的国内生产总值91.18亿元还要多出11.83亿元。如何管好这一笔巨额国家财产，不仅是一个经济，也是一个问题；不仅是财政部门及其所属的国资管理部门的职责所在，也是各级政府部门、部门、行业主管部门和企事业单位的共同责任。管好用好国有资产的关键在于建立有效的国有资产管理体制，加强和改善国有资产基础管理工作。
　　一、我区加强和改善国有资产管理的重要意义
　　国有资产是主义公有制经济的物资基础，是国家取得财政收入的主要源泉。国有资产管理，是指国家以所有者的身份，对国家资产在资金投入、资产形成、经营使用等整个运动过程中所进行的计划、组织指挥、监控与协调活动的总括。  

　　中央领导同志对国有资产和国有资产的管理十分重视，江泽民主席曾多次指示：要以公有制为主体，对此我们负有责任，不能让国有资产流失，流失了不好向历史交代。朱榕基总理也曾指出：“加强国有资产管理工作，既是企业改革的一项重要，也是企业制度的成功保证；……公有制的主体是国有企业，把国有资产流失了，就谈不上社会主义了，就是私有化了。
　　我们担负国有资产管理工作，是承担了光荣的历史责任。我们是在保护全国人民的共同财产，我们是在维护国家的命根子，我们在是保护社会主义制度的根本基础。”我们认为，加强和改善国有资产管理的意义主要是：
　　第一，有利于国有资产的保值增值。国有资产管理最直接的目标就是做到国有资产的保值增值。1991年4月，自治区国资局成立以来，陆续开展了清产核资、资产统计、产权界定、产权登记、资产评估、国有资产保值增值考核、资产经营效清评价等一系列基础管理工作，还参与了国有企业改制等工作。这些工作的开展，初步摸清了全区国有资产的“家底”，明晰了国有资产的产权，强化了国有资产经营的监管，对于推进国有资产保值增值工作具有积极意义。据统计，全区企业国有资产保值增值率由首次进行国有资产保值增值考核的1995年的91.93％提高到19％年的101.45％；国有资产中的所有者权益由1993年末的26.3亿元增加到1998年末的39.98亿元。   
　　第二，有利于发展和壮大国有经济。一方面，国有资产是国有经济的物质基础、通过加强和改善国有资产管理，可以调整资产的投资方向，提升资产的质量，从而使国有经济发展得到更好的物质支持；另一方面，国有经济发展的好坏不完全取决于国有企业的经营机制，也取决于国有资产的管理、监督、营运体系。国资管理部门通过加强和改善国有资产管理，可以建立产权清晰、权责明确的国有资产管理、监督、营运新体系，可以加强与社会主义市场经济体制相适应的国有资产基础管理，从而可以为国有企业经营创造良好的外部政策环境。而且，国资部门在国有企业建立现代企业制度的过程中起着直接的管理者、指导者、协助者作用，加强和改善国有资产管理对于国有企业实现体制创新、管理创新都具有重要的意义。
　　第三，有利于优化资源配置和产业结构。随着国有资产管理体制改革的深化，我区已经建立了国有资产经营公司，它是主要从事国有资产营运的特殊企业法人，肩负着贯彻实施国家产业政策、优化产业结构及资本结构，盘活存量资产等多重责任。由于其掌握着雄厚的国有资本和具有“特殊企业法人”性质，因此，它在优化资源配置和产业结构方面，起着举足轻重的作用。
　　第四，通过发挥国有资产经营公司和国有控股公司的筹、融资功能及产业政策的导向作用，可以有力地推动我区特色经济和优势经济的发展。国有资产经营公司具有筹、融资和投资中心的功能，对于积聚区内非国有资本及区外资本加盟我区经济建设，并引导其投资方向，具有极重要的作用。由于我区在未来50年要实施跨越式发展战略，特色经济和优势经济将被置于优先发展地位。为了体现政府的产业政策和投资政策，国有资产经营公司和国有控股公司将以特色经济和优势经济作为投资的主要方向，区内非国有资产和区外资本为了规避投资风险，也将以区内国有资本的投向作为风向标。这样就可以避免资本的分散投资，可以较好地实现我区经济的非均衡发展，并以非均衡发展推进整个经济社会的跨越式发展。  

　　二、我区国有资产管理体制的变迁
　　何谓国有资产管理体制？目前尚未见到一个完整的定义。有一些法规、制度从不同角度作过一些表述，兹择其要者列示如下：中央十四届三中全会的表述是“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理的合理形式和途径。加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构。”；中央十四届五中全会的表述是“要建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系，促进政企分开”；《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》（国发［90］38号文件）的表述是：“逐步建立与社会主义有计划商品经济相适应的新型的国资管理体制”。我们认为，国有资产管理体制的内涵大致可以包括：（1）国有资产管理、监督、营运体系的组织原则及运行机制；（2）国有资产管理部门的内部职责及其与财政、计划等部门有关职责的划分原则；（3）国有资产管理体制与经济体制的依存关系。
　　西藏的国有资产管理体制，走过了近50年的发展变化历程，我们认为大致可以分解为以下几个阶段：
　　（一）改革开放以前的计划型多头行政管理体制（1952－1978年）
　　这一时期大致又可以包括1952－1959年、1960－1965年、1966－1973年、1974－1978年四个小阶段。首先，在1952－1959年这一阶段，我区的国有资产管理停留在西藏工委和自治区筹委所属机关单位的财产清查和物资清仓式的管理阶段，当时没有统一的管理机构，基本上由各机关单位自清自核，财产物资的多余积压和损失一般由各机关单位自行调剂和处理，数额较大者报工委经计委和筹委财政处核批处理。当时，企业单位尚未开展清仓核资工作。其次，在1960－1965年这一阶段，我区的国有资产管理仍只体现了清仓核资一项基础性管理工作，但管理范围有所拓宽。1961年，西藏工委成立了物资清查处理领导小组，下设物资清查办公室，1962年5月，更名为工委（精简）清仓委员会，下设清仓核资办公室。根据西藏工委的决定，当时全区清仓核资和物资处理工作，采取的是“统一领导、分口管理、逐级负责”办法。1962－1964年，我区第一次开展了大规模企业清产核资工作，采取的是分工归口管理办法，即在工委清仓委统一领导下，由清核办组织行业主管部门实施，筹委财政处、人行西藏分行给予协助并负责核定流动资金定额及核定各企业清仓“三差损失”。再次，在1966－1973年这一阶段，由于临时性的清仓核资领导机构被撤销，我区的清仓核资工作基本上由各行业主管部门作为日常工作进行归口管理。最后在1975－1978年这一阶段，我区以清产核资为主要内容的国有资产管理，其管理的内容、范围比六十年代和七十年代有所拓宽。1974年1月，自治区人民政府设立自治区清产核资领导小组（下称自治区清核小组），在自治区经计委设立清产核资办公室（下称清核办），随后，各地市、各主管部门、各企事业单位也相继成立了清产核资机构和办事机构，从而形成了“统一领导、分级分工管理”的管理体系。在1974－1975年的全区清产核资工作中，自治区清核小组首次提出，各清;核单位要将帐外财产估价人帐，“产权混乱的要明确产权”。从1977年起，自治区扭亏增盈领导小组第一次开始下达年度扭亏增盈指标，说明政府资产管理部门已开始重视国有资产经营效益管理。但是，这一阶段，对企事业单位资产实行无偿调拨的计划型管理办法并未改变，制约了企事业单位加强国有资产保值增值管理的积极性。   
　　1952－1978年，西藏的国有资产管理体制属于计划型多头行政管理体制，大致呈现如下特点：（1）没有常设的专职国有资产管理机构，但政府设有临时性的清产核资领导机构和办事机构，办事机构设在计划部门，体现了鲜明的计划型管理特点。企事业单位之间互相调用国有资产，实行无偿计划调拨办法，企业的资源配置，要依靠计划部门，行业主管部门和财政部门的计划手段和行政手段来实现。（2）国有资产的产权不清晰，管理权责不明确。国营企事业单位的出资者、资产所有者、资产的经营者和占用者、资产的处置者缺乏明确的权、责、利分工，政企、政事、政资没有分离开来，资产的所有权、经营使用权、监管权、调控权、处置权也没有分离。在这样的体制下，政府各部门都在管国有资产，却没有哪个部门承担国有资产流失、损失的责任，企事业单位没有经营自主权，也没有真正承担国有资产保值增值的责任。由于国有资产管理没有体现公平与效率原则，责、权、利没有落实到人，也没有形成激励与约束机制。因此，基本上可以说，这一时期的国有资产管理体制是僵化的，低效的计划型多头管理体制，国有资产的管理质量与效果很不理想。（3）管理职能单一，只
开展了清仓利库、清产核资和扭亏增盈等管理工作，其中，扭亏增盈管理从1977年起才得以开展。   
　　（二）改革开放初期向市场调节性专职管理体制过渡的国有资产管理体制（1979－1990年）
　　1979年9月，自治区人民政府批准成立了自治区清产核资，扭亏增盈领导小组，政府副主席侯杰兼任组长，下设办公室于财政厅，财政厅副厅长陈乃祯兼任办公室主任，办公室下设综合小组、扭亏增盈小组、清产核资及清仓利库小组。这一管理机构与以往的清产核资机构有明显不同，一是清产核资与扭亏增盈机构已合二为一；二是其办事机构不再挂靠计委而是挂靠财政厅，表明我区的清产核资和扭亏增盈工作已经由财政厅实行归口管理，计划部门的管理职能作用有所弱化。从1980年元月1日起，我区改变了国营企业固定资产互相调用长期实行的无偿调拨办法。这是我区国有资产管理由计划型向市场调节型转变所迈出的实质性一步。1984年6月，自治区党委和人民政府制定《关于进一步扩大企业自主权的暂行规定》，开始在我区实行政企职责分开，推行租赁、厂长经理负责制、承包经营责任制等形式的经营责任制。同年，遵照中共中央、国务院中发［1984］22号通知精神，自治区党委和人民政府作出决定，实行“两个为主”、“两个长期不变”方针，实行对外开放政策。政治经济大环境的变化，推动了我区国有资产管理体制改革的步伐，使我区的国有资产管理在“政企分开”、“两权分离”方面取得了一定进展。1989年11月，经自治区人民政府同意，我区成立了国有资产管理局筹备办公室，从此，自治区财政厅和国资局筹备办公室开始派人参加国家国有资产管理专业会议，转发国家国有资产管理文件，使我区的国有资产管理开始向专业化职能管理模式过度。   
　　我区1979－1990年的国有资产管理体制，与1952－1978年相比，呈现出以下一些特点：（1）“统一领导、分级分工管理”的多头行政管理体制虽未发生根本变化，但财政厅的归口管理局面得以形成，计划部门的管理职能开始淡化；（2）企业经营自主权明显加强，国营企业的固定资产调用实现了有偿调拨，资产管理在“政企分开”、“两权分离”方面取得一定进展，市场在国有资产管理和经营中的调节作用有所加强；（3）扭亏增盈管理得到加强，成为国有资产管理的一项日常性工作；（4）随着国家国资局和自治区国资管理筹备机构的设立，我区的国有资产管理开始向专业职能管理过渡。
　　 （三）向与社会主义市场经济体制相适应的新型国有资产管理、监督、营运体系转轨的国有资产专职管理体制（1991－1999年）
　　1991年1月9日，自治区财政厅在“关于贯彻《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》的意见”中首次提出，西藏国资管理部门的主要职责是行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、体现代表权的国家监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权。同年4月，经自治区人民政府同意，区机构编制委员会批准，自治区国有资产管理局（简称自治区国资局）正式成立，该局隶属自治区财政厅，下设行政事业国有资产管理科、企业国有资产管理科、综合科三个科，总编制为15人。这是我区国有资产管理体制改革的一大突破，标志我区国有资产管理从此结束了多头行政管理的历史，步入了专业化职能管理的良性轨道。同年，自治区国资局按照“统一领导、分级管理”原则，首次对全区占用国有资产的企业单位和实行企业化管理的事业单位实行产权登记管理，全区清产核资工作的内容也第一次扩展到评估资产、界定产权和产权登记等方面。这是我区国有资产管理在实现所有权与经营权分离方面取得的实质性进展。1992－1994年，我区六地一市纷纷建立了国资局，初步形成了国有资产分级管理体系。1993－1994年，我区国有企业“成都西藏饭店”被整体制改制为“西藏明珠股份有限公司”，成为我区首家股份试点企业。自治区国资局在这次国企改制中起到了关键性作用。“西藏明珠”的改制成功，既是我区国资管理体制的重大变革，也是我区国有企业建立现代企业制度的有益尝试。从1993年开始，我区每年都要开展资产评估管理工作，从1995年起，我区开始建立行政事业单位国有资产管理制度，开始进行企业国有资产保值增值考核工作，开始建立国有资产收益收缴管理。1996年，自治区国资局成立“统计评价科”，加强了全区国有资产统计和企业效绩评价工作，同年，自治区资产评估事务所组建成功，推进了我区的资产评估工作。这些国有资产基础管理工作的开展，有力地推进了我区国有资产管理体制改革的进程。1995－1996年，我区又有“拉萨啤酒”、“西藏金珠”、“西藏圣地”等几家国有企业完成了改制工作。1997年，拉萨市被列为全国“优化资本结构”试点城市，这一年，“拉萨啤酒”、“西藏矿业”两家上市公司完成了相应的改制上市工作。1997－1998年，在自治区国资局和经贸体改委的大力协助下，西藏华西药业、珠峰摩托、拉萨矿业、西藏企业、企业等单位也完成了改造为上市公司之前的研究准备工作。在这些国有企业的改制工作中，自治区国资局起到了指导者和协助者的作用。另外，为了解决股权管理中的国家股股东缺位问题，经自治区财政厅、国资局长期准备，自治区人民政府于1998年6月批复同意，我区开始组建国有资产经营公司，1999年正式挂牌成立。从而解决了我区长期存在的国有资产所有者虚位的问题，这是我区国有资产管理在实现“政企分开”、“政资分开”及“三权分离”道路上走出的实质性一步，对于深化我区国有资产管理体制改革，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型的国有资产管理、监督和营运体系，具有极其重要的意义。   
　　此外，到1998年3月底，我区各县也建立了国有资产管理机构，至此，全区区、地（市）、县三级国有资产管理体系最终被建立起来。