2018试论地方政府合作扶贫的构建

9133693

　　
　　[论文关键词]合作扶贫;地方政府;区域发展
　　[论文内容提要]地方政府合作扶贫不仅包括传统的发达地区与贫困地区之间的合作,还包括贫困地区与贫困地区之间的合作以及次发达地区与贫困地区之间的合作合作扶贫赖以存在的基础是各合作方的利益互补要使合作扶贫能够良性地推进,除了有一定的信息协调基础外,还必须构建相关的组织,并提供一定的激励和约束机制
　　国家社科基金(07CZZ002),湖南省软科学基金(2007ZK2011),湖南省社科基金(06YB56)的阶段性成果
　　
　　纵观中国几十年的扶贫历程,大规模的政府参与是中国消除贫困的突出特点和优势之所在依靠强有力的政府干预和大量的资金注入,中国贫困数量迅速下降但是,这种“政府主导参与自力更生开发扶贫全面发展”的扶贫道路受到了中国自上而下的层级权威的限制,从而形成了一种以区划分割为扶贫责任分担的范式,没能有效地整合现有扶贫资源,也越来越不能适应我国当前的扶贫实践,不能顺应全球化和区域经济一体化的趋势笔者把这种扶贫治理模式称为“内向型扶贫”或“闭合性扶贫”而突破“闭合性扶贫”的良方,应首选地方政府合作扶贫
　　
　　一地方政府合作扶贫的概念厘定
　　
　　在我国,合作扶贫的涵义主要体现在三个层面:第一个层面是国际援助机构与地方政府的合作扶贫这些国际机构包括多边组织双边组织和民间组织三种类型国际援助机构的扶贫行动往往受到他们自身的理念与目标中国政府的扶贫战略以及中国贫困人口的实际需求等几个方面的影响其作用主要体现在从一定程度上缓解中国扶贫资金的不足促进扶贫模式的创新推广和促进中国民间组织的发展等三个方面第二个层面是东西协作扶贫东西协作扶贫是“八七扶贫攻坚计划”实施期间提出的一项措施,其目的是动员东部发达省市的力量对口支持贫困地区的发展和贫困人口的脱贫具体的帮扶方式有:无偿捐赠资金用于卫生和其他基础设施建设;捐赠生产和生活物资,用于支持农户的生产和救济农民的日常生活;经济技术协作,例如利用发达地区的资金技术和贫困地区的资源及廉价的劳动力进行合作生产和经营;人员的双向交流,发达省市派技术人员和青年志愿者到贫困省区提供服务,贫困省区派行政和技术干部到发达省市接受培训和挂职锻炼,输送劳动力到发达地区就业第三个层面是指党政机关定点扶贫定点扶贫是指党政机关企事业单位和社会团体利用自己的资源,定点扶持部分国定贫困县其目的是动员政府部门国家的企事业单位和社会团体参与扶贫工作,以补充中央的扶贫投入并利用各业务部门的专业力量进行扶贫其最大特点是扶贫内容和方式与各部门的业务工作密切联系
　　从这三个层面的涵义可知,只有第二个层面的涵义涉及到地方政府之间的合作而本文所谓的地方政府合作扶贫主要侧重于此,但又不仅仅停留于此地方政府合作扶贫的核心在于扶贫,也就是说,各方合作的目的在于缓解贫困因此,作为合作主体的地方政府来讲,其范围就很宽泛,不仅是东西两极的富裕地区与贫困地区的合作,还包括贫困地区与贫困地区的合作;就区域位置来讲,还包括邻近区域与非邻近区域之间的合作;就区划层次上来讲,地方政府之间的合作涉及到地方政府各个层次的各种排列组合因此,所谓地方政府合作扶贫则可定义为:我国各个层次的地方政府之间因为扶贫目的而结合在一起的活动
　　相对于当前合作扶贫的三层涵义,地方政府合作扶贫有几个突出的特点:其一是市场推动地方政府之间因为某种目的而借助于市场的力量自愿结合,而非中央政府的强制性推动其二是竞争性合作在我国,各个地方政府都在统一的行政制度约束下按照中央政府的要求和地方的实际情况寻求发展,因而竞争是必然的,它涉及到各种各样的资源竞争但是,在各自的理性驱动之下,地方政府也会因为某种利益的需要而采用合作竞争的方式,即所谓的“竞合”,以寻求多赢其三是融扶贫于区域发展目标当中区域化是当今世界成为地球村的重要表现形式,以区域的形式来推动地区的发展是各个地方政府的策略选择在某些有经济联系的不同区划,要发展必须以整体区域的形式参与更大范围的竞争,从而争取到更多的资源,更好地提高资源的利用率因此,区域发展成为地方政府努力的重点即使是贫困地区,也可能会整合资源,以整体的方式来吸引外来资金和政策资源随着区域的不断发展,贫困也会有不同程度的缓解
　　
　　二利益互补:地方政府合作扶贫的现实基础
　　
　　地方政府合作扶贫的形式也可划分为:发达地区地方政府与贫困地区地方政府间的合作扶贫次发达地区地方政府与贫困地区地方政府间的合作扶贫和贫困地区地方政府与贫困地区地方政府间的合作扶贫我国东西协作扶贫即为发达地区地方政府与贫困地区地方政府合作扶贫的典型,也是能够被人所接受的一种情况但次发达地区地方政府与贫困地区地方政府,特别是贫困地区地方政府之间的合作扶贫则不那么被人理解,有一种说法是:都是不发达地区,都一样落后,没有什么优势可以让对方利用,完全无合作的必要,也不可能实现缓贫的目标其实不然!每种合作形式都存在着合理的基础,即合作是因为存在利益互补
　　其一,发达地区在近20多年的发展中,凭借国家的优惠政策利用自身潜力,取得了前所未有的进步,但这种单极的发展可能因为缺少腹地支撑而没有后劲当其地区内的生产和消费市场饱和时,就会向外扩展,把某些资源性的前续产品的生产和加工放在较落后地区,对于一些贫困地区来讲,如果拥有较丰富的资源则会很容易被发达地区选择为发展的伙伴在合作过程中,贫困地区的各种资源优势与发达地区的资金技术人才和管理优势结合起来,相得益彰从而,发达地区能够获得持续发展的机会和可能,贫困地区也能够把很多资源利用起来,实现原来不能有的经济收益