2018论我国农用地用途管制的问题与对策

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　　　论文关键词：农用地；用途管制；农用地用途管制
　　论文提要：我国是一个传统大国，随着城市化进程的加快，城市规模迅速扩张，耕地资源大量减少，为此党中央、国务院提出要坚决守住“18亿亩耕地的红线”，加强土地用途管制。农用地用途管制存在的问题表现为管制主体错位、执法不严、手段单一等，解决的方法主要有改变现有的土地体制、建立政府官员综合考核机制、加大违法用地惩处力度等。
　　
　　土地按用途可分为农用地、建设用地和未利用土地。农用地用途管制，是指国家通过立法对农用地的用途进行依法调控，按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转用的一项强制性管理制度。
　　
　　一、我国农用地用途管制存在的问题
　　1、农用地用途管制主体错位。我国对农用地转为建设用地实行国务院和省级人民政府两级审批的制度，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，由国务院批准；其他建设用地涉及农用地转用的，均由省级人民政府审批。但是，如果省、自治区人民政府已经授权设区的市、自治州人民政府审批乡（镇）土地利用总体规划的，在规划中确定的村庄、集镇建设用地规模范围内的乡镇企业、设施、公益事业、农民住宅的建设用地的需要占用农用地的，仍由设区的市、自治州人民政府审批。由于农用地转用审批权的下放，导致农用地用途管制主体错位，即农用地转用审批的权力实际上掌握在市、县级地方政府手中。
　　2、我国集体土地所有权主体地位虚置。我国《土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体组织或者村民委员会经营、管理。而现实生活中，我国存在乡镇农民集体经济组织、村农民集体经济组织和村内农民集体经济组织，三者在不同程度上都是农村集体土地所有权的代表。“集体”究竟属于哪一级，各级权利如何分配，没有明确规定，其结果出现了“一权多主”的现象。“一权多主”严重地背离了“一权一主”的产权准则和产权的排他性原则，致使产权的保护性功能严重削弱。土地产权的主体多元化，事实上就是农用地产权主体虚置化。
　　3、农用地用途管制执法不严。对于擅自征用基本农田，随意修改土地利用总体规划的行为，或者是没有相应的法律责任，或者是难以操作。如“非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量破坏的……”，“非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的……”，破坏耕地数量多少才构成“大量”，“情节严重”到何种程度，都没有进一步的细则规定。这样，在执法过程中，“人情”、“权力”就会发挥作用，造成“有法不依”、“执法不严”等问题，而使土地用途管制政策难以得到有效的贯彻实施。土地征收作为将集体土地转为国有土地的唯一合法手段，将公共利益作为土地征收的前提条件，但哪些属于公共利益的范畴，我国《》、《土地管理法》都没有明确界定，这给执法造成了混乱。以至于在以地方政府为主体的土地违法案件中，往往会假借“公共利益”的名义，加之“因公违法”的托词来逃避和减轻法律制裁。