2018论中国公共管理中城市本位分析

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　　［论文关键词］ ；城市本位；治理
　
　　［论文摘要］ 城市本位是一种以城市为中心，一切着眼于城市发展，将各种公共资源过度集中到城市，而相对忽视发展和农民利益的理念和发展模式。城市本位有其正面的积极作用，但其在公共管理中的负面影响已日益放大并衍生出诸多的矛盾，降低了资源优化整合的效率。
　　中国公共管理中的城市本位，既有国际上的共性，又有中国特殊性。它在促进中国城市化和化的同时，又日益显示其不断放大的负面影响。在工业化早期，城市本位创造了巨大的物质财富，为工业化进程的顺利开展奠定了坚实的物质基础；工业化中期以后，城市本位的继续，直接导致城乡二元结构加剧、农村落后和城乡失调，诱发了城市化进程中诸多社会矛盾和城市管理失误。建国以后，中国曾多次在问题非常严峻时高度重视农业和农村，困难过后，一切如旧。短期内不断变换地突出发展重点，仍然不能摆脱运动式的思维方式和治理方式。究其原因，就在于公共管理中的城市本位。
　　
　　一、城市本位的表现形式
　　
　　城市本位是指以城市为中心、一切着眼于城市发展，将资金、信息、人才、公共物品等资源主要集中到城市，并对城市实策偏向和倾斜，重点发展城市，而忽视农村发展和农民利益的公共管理理念和发展模式。这一发展模式和公共管理理念，在世界范围内广泛存在，尤其是在各国的工业化初期表现得最为明显。在世界各国的工业化初期，城市本位对社会经济发展起到了巨大推动作用，牺牲部分农村利益发展城市和工业，具有历史必然性。工业化作为不可逆转的历史潮流和世界进步的标志，世界范围内普遍发端于城市，这与城市本身在工业化过程中的特殊地位和作用是分不开的。城市作为、经济、的中心，具备工业化不可缺少的资金、信息、技术、人才、基础设施等物质要素集聚的诸多条件，这就决定了工业化初期的城市本位成为必然。并且，城市也的确创造了巨大的物质财富，推动了社会迅速进步。因此，城市本位既有其存在的必然，又有其特定历史阶段不可否认的巨大进步意义。
　　城市本位在中国有其特殊的表现形式，既有有形的城市本位，又有无形的城市本位；既有经济层面的城市本位，又有非经济层面的城市本位；既有公共物品投入的城市本位，又有社会制度设立的城市本位。资源不断地从农村流向城市，既表现为对农村有形公共物品投入的严重不足，也表现为对农村无形的政策歧视和政策偏向。
　　（一）资本流动的城市本位
　　建国后，为保证工业化战略的顺利实施，社会经济发展的资本要素主要通过、工农产品价格剪刀差和存贷差三种渠道，由农村源源不断地流入城市。
　　强制性的税收转移：“工业化起步初期，国家对粮食需要量的一半以上是通过农业税取得的；70年代以后，这一比例仍在1/3以上。”①20世纪90年代初，来自于农村的农村耕地占用税65%要上缴中央和省市财政，县级只留35%；来自于农村的预算外收入部分，75％上缴中央和省市，县级财政只留25%。
　　工农业产品价格剪刀差：仅凭有限的税收并不能满足赶超型工业化战略的需要。工农业产品价格剪刀差成为向城市输入发展资本的主要形式，据，仅1952~1990年间，中国农民通过剪刀差为国家和城市就提供了高达8 708亿元的资金，平均每年为223亿元。
　　农村金融存贷差：国有1998年起开始在农村撤并金融网点，农村信用合作社经营农村信用，其金金的流动则是存远高于贷，而差额部分便转移到了城市。据有关资料显示，通过农村信用合作社流到城市和工业的资金总额，由1987年的121亿元增长到2000年的4 639亿元。邮政储蓄更是只存不贷，近年来，每年吸收存款6 000多亿元上交中央银行，进入城市，其中有2/3即4 000多亿元来自农村。②
　　（二）公共物品投入的城市本位
　　公共物品供给是政府公共服务的重要组成部分，是政府义不容辞的责任。而国家财政对农村与城市的公共物品投入，始终呈现不均衡格局和巨大反差。大部分公共资源被集中到城市，公共财政主要用于保证城市生产和市民生活。
　　中国财政收入相当一部分来自于农业，但为了保证城市发展，国家财政支出主要投向了城市的基础设施、、医疗、社会保障、基本就业和治理等公共物品领域。个别城市的公共基础设施由于盲目投入，利用率低，甚至出现了过剩现象。而农村的公共物品长期都是自筹供给，导致最基本的公共基础设施和教育、医疗等极度缺乏，如中国医疗卫生资源80%集中在城市，全国农村享有不足20%的资源。在社会保障领域，城镇居民依托企事业机关等各种社会组织，享有如养老、公费医疗、进修培训、住房补贴、职工退休、单位集体福利等各种福利待遇，农村则几近空白。
　　（三）社会制度设立的城市本位
　　长期以来，在城乡分治的体制下，党政机关干部的录用仅限于具有城市户口的人，包括“人民公社”和后来的乡镇干部在内的各级干部都是“吃公粮”的人，享受“非农业”户口的福利待遇。“城市中的许多党员干部有农民背景，但他们一旦成为市民，其切身利益就与城市人口的利益结合到一起。由于党员干部既是城市人口的一部分，又是各级政府政策的直接制定者，所以在既成的城乡利益分野的背景下，当改革意味着对旧的利益格局冲击的时候，他们必然在政策选择上维护城市的既得利益。”③在社会管理制度上，中国在城乡关系上采取“一国两策”。“在经济层面，在所有制及其流通、交换、就业、税赋等方面，对城市居民和农民的政策都是不同的。……在社会层面，在教育、医疗、劳动保护、社会保障、养老、福利等方面，对城市居民和农民的政策更不同。”④
　　户籍制度：中国长期存在“农业”和“非农业”两种户口，“农民”和“市民”两个类别，隔离“农村”和“城市”。有城市户口的市民可以享受到教育、住房、医疗、保险等一系列国家特保的福利待遇，没有城市户口的农民只能自食其力。城市户口与资源配置、职业、收入等紧密相联，成为一种无形资源，实实在在地体现在各个方面。由于现实的差距和农民对城市户口的向往，一度导致“城镇户口买卖”这一特殊现象的出现，甚至成为个别城市政府增加财政收入一种捷径。
　　就业制度：长期以来，农民难以进城就业。即使进了城，也存在着将农村流动人口与城市人口相互隔离开的二元劳动力。农村劳动力进入城市有诸多制度性门槛：居留、就业、子女教育等。尽管中国农村人地矛盾十分突出，就业机会十分有限，但农民的就业却始终处于自生自灭状态。
　　土地征用：中国低价征用农村土地已成为普遍做法。农村土地价格严重扭曲，地方政府将土地使用权高价出让而只付给农民少量的征地补偿费，这期间产生的土地增值收益与农民无关。据有关专家估计，低价征用农村土地，比工农产品价格“剪刀差”对中国工业化和城市化的贡献还要大。仅2001年各级城镇政府从土地一级市场就获得1 318亿元收入，土地俨然成了城市政府的“第二财政”；企业从土地二级市场获得高达7 178亿元的收入，远远超过以前的工农业产品价格剪刀差。⑤
　　
　　二、城市本位的弊端
　　
　　瑞典家刚纳·缪尔达尔1957年提出了循环积累因果论，证明如果没有外力的干预，贫困地区和发达地区的差距将持久存在并随时间的延续而扩大。基于此，缪尔达尔提出了区域经济发展的政策主张。在经济发展初期，政府应当优先发展条件较好的地区，以寻求较好的效率和较快的经济增长速度，通过扩散效应带动其他地区的发展，但当经济发展到一定水平时，也要防止积累循环因果造成贫富差距的无限扩大，政府必须制定一系列特殊政策来刺激落后地区的发展。
　　城市本位的发展模式随着中国工业化的开展而产生，这一模式为工业化的初期积累做出了巨大贡献，创造了巨大财富。但城市本位是一把双刃剑，它有积极作用，也有消极影响。在工业化不同阶段，城市本位会对社会经济发展作用不同。城市本位只能适用于工业化初期阶段，在这一时期，城市本位的正效应大于负效应，对国民经济短期内迅速增长起到巨大的推动作用。进入工业化中期，城市本位的弊端越来越明显，如果继续推行城市本位，其负效应就会在总量上超过正效应，城市本位的正面效应逐步消失，负面影响日益放大。
　　（一）城乡二元结构产生
　　城市本位直接导致了城乡经济、政治、社会、文化等各个层面二元结构的产生。城乡差别形成后，“马太效应”便开始发挥作用。资金、技术、人才等生产要素在高利润和好环境的吸引下，源源不断地自农村流向城市，而很少回流，形成要素单向流动的格局。基础本来就差的农村，发展基础进一步削弱，形成“恶性循环”。
　　由于受城市本位的影响，片面强调城市建设，中国的财力、、物力、技术、信息等发展资源过分向城市聚集。城市管理者片面注重城市形象建设，将本来有限的资源放在形象工程的建设上。几乎每个城市在市中心都是繁华一片，而就在离城市不远的农村却形成了“贫困带”，不仅经济得不到发展，连最基本的基础设施建设也非常落后。
　　“经济发展—城市化加快—农民永久离开土地—城市容纳力崩溃—经济发展出现波动—新兴工人成为城市失业群体—后退无路和城市贫富分裂—持久动荡—国家和城市经济回天乏术”，⑥这是拉美国家城市化的道路，严重的城市本位诱发诸多的经济和社会问题。
　　（二）农村发展长期滞后
　　工业化初期阶段过后，继续延续的城市本位理念，导致的直接后果就是农村长期得不到发展。在一个农村人口占绝大多数的农业大国里，农村持续落后无异于社会的倒退。
　　1. 农村公共物品供给不足与供给低效率。中国农村公共物品总体供给存量不足，增量递减。虽然绝对量呈不断增长的趋势，但其占国家财政总支出的比重却呈现递减趋势。农村公共物品供给效率低下，具体表现为：一是农村公共物品供给种类结构效率低下，教育、医疗卫生、、娱乐等项的优先顺序颠倒，比例失调；二是供给的空间布局效率低下；三是政府垄断供给的单一模式，农民既没有供给前的决策发言权，也没有供给中和供给后的监督权。某些地方政府不顾农民切实需要，一味地将资源投入到“小康村建设”、道路通讯的达标、升级活动上，而在、医疗卫生、农业实用科技推广、基本生产条件等方面的投入则少之又少，浪费有限资源的同时，损害了农民的公共利益。
　　2. 经济落后。长期实行城乡隔离政策，致使农业市场化程度低，信息不对称，生产结构不合理，加上农业技术落后，农产品缺乏深度加工，出现了农业发展表面繁荣、整体滞后的局面，农村经济发展缺乏活力。农村是一个巨大的市场，农村经济落后，农民生活水平低，消费水平也就低。“占人口近70%的农民购买力不能提升，巨大的国内市场就不能由潜在变为现实。”⑦启动农村市场、扩大内需、拉动市场消费成为国民经济发展的一种期望。
　　3. 生态环境遭到破坏。公共投入减少，农业基本生产条件退化，农田设施失修，农村生态环境的自我维护和修复功能减弱。特别是城市大量的工业垃圾和生活垃圾倾倒农村。一些城市企业往郊区或农村转移后，受到的约束较以前减弱，便开始直接向周围排污。城区环境改善了，农村环境却被污染了。任意堆放的城市生活垃圾和企业排放的污物，严重污染了农村土壤和水体。据一些学者统计，目前农村还有3亿多人喝不上干净水，1.5亿亩耕地遭到污染，农村环保设施几乎为零。 “污染下乡”的后果是社会生产的外部环境转嫁到农村居民头上，农村成为城市的“环境殖民地”。
　　（三）虚假城市化
　　城市本位，导致了对城市化的错误理解和城市盲目扩张，一些地方政府不顾实际提出城市化发展目标。城市化水平的高低成了衡量地方官员政绩的主要尺度。在对城市化的错误理解和下，拆房占地之后微乎其微的补偿剥夺了农民生存的权利，背后形成的巨大资源浪费，与城市化的本质涵义背道而驰，诸如城市建设中反复拆改现象频繁、重复建设屡见不鲜、土地和房地产炒作、甚至大搞没有实质内容的形象工程，等等。城市建设速度很快，但真正的人口城市化却很慢，城市化效率很低。
　　（四）城市管理问题丛生
　　城市本位不仅使农村丧失了发展空间，而且使城市发展陷入困境。城市管理水平落后于工业化进程，致使城市管理决策失误频频。
　　公共资源过度向城市集中诱使城市管理追求表面的繁华，城市规划朝令夕改，布局混乱，盲目上项目，一届领导一个城市规划，使城市规划丧失了长期性和控制性，资源浪费严重。
　　“城市病”层出不穷。城市规模盲目扩大，城市人口集中，造成了城市因人口膨胀，进而导致住房紧张、交通拥挤、就业压力增大、能源短缺、社会治安状况恶化、环境污染等一系列问题。城市地价及生活费用的上涨，移民数量增加，使越来越多的低收入阶层开始迁移，逐渐形成城市的大片贫民区。
　　城市文化作为城市竞争力的软因素，在城市发展过程中日益重要。然而在城市本位思维的影响下，一方面，城市管理者在城市发展过程中，对城市建设片面求大、求洋，忽视城市文化的培育和发展，造成了城市文化缺失。对已有城市文化不注重保护，反而加以“改造”和破坏。为了“形象工程”，不惜毁掉历史文化遗产，既破坏了城市形象，又因丧失城市特色而降低了城市竞争力。
　　（五）诱发诸多社会矛盾
　　在城市本位思维的影响下，许多城市不顾实际经济实力，大兴土木建“形象工程”，大量拖欠建设资金，形成巨额，农民工工资终于酿成了全国性社会问题。征用农村土地而引发的群体冲突事件时有发生，农民失地，又成为影响社会稳定的一个重大隐患。