2018中国绩效预算改革的国际背景及策略

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　　　　摘要：本文归纳了绩效预算改革的国际背景，提出完善预算绩效评价，推动绩效预算改革夯实基础，实现中央部门与基层单位试点双向推进的改革策略，旨在弥补理论研究的可能或缺，促进绩效预算改革的深入拓展。
　　关键词：绩效预算；预算绩效评价；背景；政策；路径
　　
　　从2000年预算年度开始的中国部门预算改革，随着市场经济体制改革和公共财政管理体制建设的不断深入而稳步推进，绩效预算改革的规划也逐渐被提上议程，提升部门预算绩效的思路也与“又好又快、好字优先”的协调持续科学发展观不谋而合。然而，正如财政部在总结当前改革缺陷时所指出的“理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍有不足之处，绩效考评相关制度有待进一步规范和细化”，这也恰是本文剖析中国绩效预算改革的国际背景、路径实现的研究意义所在。
　　
　　一、绩效预算改革的国际背景
　　
　　绩效预算作为一个古老而常新的概念，最早在1907年被美国纽约城市研究局提出，旨在协助管理与调控。绩效预算不仅是预算方法的一种创新，也是政府管理理念的一次革命——将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是产出与成果导向，从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，有助于提高财政支出的有效性。早期的绩效预算尝试可追溯至20世纪30年代美国田纳西河流域工程管理局的创新，并成为试图改进政府管理的创新手段。1949年，胡佛委员会在《预算与会计报告》中率先提出“联邦政府全部预算应更新为以功能、活动和规划为依据的预算”与“新的预算进程应该着眼于如何帮助实现政府的公共目标而非简单的支出分类”的建议，从而将预算编制的重心从单纯的支出控制转向支出成果的关注，初步体现了绩效预算理念。随之而来的即是美国公共管理与预算办公室(OMB)对绩效预算的精辟界定：“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到某种目标，为实现这些目标而拟定需要花费多少钱的计划，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况”及1951年美国联邦预算文件包含的关于规划和绩效的描述性报告书。这也是理论研究称之的“早期绩效预算”时代，遗憾的是，由于立法、技术等多方面因素影响，逐渐被项目——计划预算所替代。尽管如此，20世纪60年代以后，英国、法国、瑞典、印度等国家甚至联合国系统内部也实行过类似的预算形式，绩效预算实践探索仍在延续。进入20世纪90年代，克林顿政府策划了大规模的“重塑政府运动”，成立了国家绩效评估委员会(NPR)，颁布了《政府绩效与成果法》，标志着绩效预算迈入了新的发展阶段，即是理论研究称之的“新绩效预算”时代。新绩效预算继承了早期绩效预算改革的一些有价值成分，从对预算支出的关注到强调预算支出成果的转移趋势成为新旧绩效预算的显著区别。2001年，布什政府将私营部门的绩效管理理念进一步引入联邦政府管理领域，进一步推动了绩效预算的发展。
　　在欧洲，英国可称得上是绩效预算改革的先行者。作为“政府行政改革最系统和最有成效”的国家，英国的政府绩效改革大致分为效率优先阶段与质量优先阶段。1979年到1985年为效率优先阶段，绩效考评的重点是经济与效率，追求的是投入和产出比率的最大化；1986年以来的质量优先阶段，考评的主要内容转向效益和顾客满意度。在大洋洲，澳大利亚和新西兰则是OECD成员国绩效预算改革的典范。上世纪90年代中后期，澳大利亚在财政预算领域、绩效管理领域和劳动关系领域实施了重大改革，创建了一套全新的预算及绩效预算报告制度，并对联邦各部门的工作进行了彻底的绩效评价，如1997年开始的权责发生制预算、1999年施行的应计基础产出与成果框架以及相应的绩效报告。新西兰的绩效预算改革依靠《国有企业法》(1986)、《国家部门法》(1988)、《公共财政法》(1989)、《财政责任法》(1994)四个法案获得持续推动力，主要措施包括定义产出和结果并区分两者的责任、结合战略管理确定优先性排序、将结果整合决策与管理以及财务管理创新等。在亚洲，韩国中央预算机构鼓励各部门将评估结果用于预算重新分配中，并于2006年通过国家《财政法》，旨在将绩效预算及其他财政改革长期化、法制化。