2018交易成本与比较优势逆转：中国电煤运输的效率问题

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　　　　内容提要　近年来，中国经济频频出现能源紧张，尤以电力短缺为重，而铁路电煤运输短缺是影响电力短缺的重要因素。在电煤及其铁路运力短缺的背景中，燃煤电厂为了避免缺煤停机的风险，选择电煤的公路直运方式作为铁路电煤运输的竞争性替代方式，出现了所谓电煤运输的“公铁之争”的现象。本文认为，中国电煤运输的“公铁之争”反映了运输资源的配置无效率，是不可持续的电煤运输方式。这种非效率的现象源自煤炭、电力和电煤运输产业链上的制度存在系统性失灵，煤炭、运输和电力作为一个产业群的经济联系被机械地分割了，高昂的交易成本致使铁路电煤运输比较优势逆转。建立合理有序的电煤运输市场需要提高煤炭、电力和运输产业链的制度适应性和设计透明的竞争性定价机制。
　　关键词　交易成本　比较优势逆转　电煤运输　制度效率
　　
　　一、引言
　　
　　近几年来，中国经济频频出现能源紧张，尤其以电力短缺最为严重，而电煤的铁路运输短缺则是影响电力短缺的重要因素。在电力、电煤供应和电煤铁路运输的多重短缺背景中，许多燃煤电厂为了避免缺煤停机的风险和保障电力供应，不得不选择通过公路将电煤从产煤地长距离地直运到电厂，这就是人们通常所谓的“高级能源运低级能源”现象。事实上，从电煤的单位运输成本而言，铁路显然要比公路占优势，而电厂采取公路运输电煤势必增大电力生产的燃料成本，降低企业利润空间。无论从运输系统还是从电厂自身考察，电煤通过公路直运到厂都将耗费更多的资源成本，造成浪费。电煤运输的“公铁之争”，不仅耗费了额外的资源成本，还导致了高速公路出现拥挤、路面破损加剧以及更多的环境污染等次生问题。这显然不符合中国的节能减排的大政方针。然而，为什么现阶段许多电厂要选择公路作为替代或互补铁路电煤运输方式呢?这种非效率现象的经济逻辑是什么?
　　通常的观点认为，中国铁路运力不足是导致上述电煤运输问题的直接原因。本文认为，铁路运输能力不足仅仅是电煤运输问题的表象，电煤运输问题实质上并非是单纯的运输问题，电煤运输“公铁竞争”的深层原因在于电煤供应链的制度非效率，而制度非效率滋生了高额的交易成本(Coase，1937)，导致了公路在铁路本来具有比较优势的电煤运输市场上展开竞争，造成运输资源配置的无效率及其次生的一系列效率损失。
　　中国现阶段的电煤供应采用了计划与市场相结合的“双轨制”供应体制。在这个体制背景中，对于电厂而言，通过国家计划指标下达给燃煤电厂的电煤通常被俗称为“计划煤”；燃煤电厂从煤炭交易市场上直接采购的煤炭称为“市场煤”。按照电煤的运输方式划分，采用铁路直运到厂的电煤被称为“铁路煤”，而用公路直运到厂的电煤被称为“汽车煤”。“计划煤”是指电厂与重点国有煤矿签订计划供煤合同，并安排了相应的铁路运输计划，因此也属于“铁路煤”。“计划煤”与“市场煤”及“火车煤”与“汽车煤”，实际上映射了中国现阶段的电煤供应及其运输的制度特征。本文将以一个燃煤电厂为实例，从企业微观层面的视角，通过分析中国电煤供应链的若干制度特征，对电煤运输“公铁之争”现象及其背后的制度安排问题做出解读，并提出相应的建议。
　　
　　二、实例
　　
　　对于位于中国东部经济发达地带的众多燃煤电厂来说，电煤运输“公铁之争”实际上是一种普遍现象，我们从中选择一个大型国有燃煤电厂作为典型实例，称为A电厂。A厂近年电煤采购及运输情况如下。
　　A厂位于山东省的一个内陆城市，总装机容量100万千瓦，年采购煤炭超过200万吨。设计煤源结构的经济运输方式为铁路直达电厂，所需电煤属“西煤东运”，主要来自山西省，自2007年以来，计划煤的兑现率不到30％，厂内库存急剧下降。为了避免电力生产因电煤供应不足而中断，A厂启动应急预案，采购并运输单价均高于“计划煤”的“汽车煤”。
　　2008年，A厂预计消耗电煤250万吨，其中，“计划煤”(煤源全部来自山西省的大型国有煤矿)合同只有185万吨，占电煤的年需求量的74％，即使所谓计划合同全部兑现，A厂仍有65万吨电煤需要从市场上采购，而这类“市场煤”基本都要依靠汽车运输，即所谓“汽车煤”。
　　2008年1月至4月，A厂煤炭采购量75万吨，其中21万吨经由汽车运输，占煤炭采购量的28％。目前，A厂日平均到厂“汽车煤”近4000吨，每日运煤汽车多达100台次以上。从电煤运价看，电煤铁路运价为80-110元吨，汽车运价为260元／吨，汽车运价平均为铁路运价的2-3倍。A厂的电煤供应及其运输问题已导致电厂燃料成本大幅度上升，并最终导致了电厂经营亏损。
　　根据A电厂的实际运营情况，我们归纳现阶段燃煤电厂所遭遇的电煤供应与运输危机及其对电厂所造成的负面影响。(1)在煤炭供应方面，电厂发电用煤的供应来源包括“计煤”和“市场煤”，但“计划煤”的兑现率正在逐渐下降，“市场煤”的采购量却在迅速增长，“市场煤”占电厂年采购煤炭的比重日益上升。(2)在电煤运输方面，虽然“计划煤”往往拥有铁路运输承诺，但铁路的电煤运输计划实际上不能完全实现，计划兑现率呈下降态势。(3)尽管电煤采购及其运输成了企业发展的重中之重，电煤运输是否可靠，以及电煤的运输资源成本对于电厂正常运营与发展都异常关键。
　　但是，由于“计划煤”指标不足，“计煤”合同又往往得不到完好的执行，“计划煤”的采购量正呈下降态势；同时，作为“计划煤”铁路运输合同不能彻底兑现，燃煤电厂正在经受电煤供给及其运输短缺的困扰，电厂不得不采购计划之外的“市场煤”，并选择单位运输成本更高的公路承运。在电煤来源及其运输约束中，按照标准煤折算，电煤的综合单价(包括煤矿坑口价、运杂费以及其他有关交易成本)正在快速上扬，电厂来自燃料成本的压力日益繁重，这无疑给本来已经高涨的燃料成本“雪上加霜”，企业亏损势在必然。
　　上述实例显示，在中国现阶段的电煤运输市场中，“公铁之争”无以避免，并势不可挡。电煤运输的“公铁之争”是一种非理性选择和理性选择的综合产物。从市场而言，电厂为保障电力供应而选择公路运输是非理性的行为，因为这种选择实际上增大了运输成本，压缩了企业的利润空间；从整个经济和社会出发，电厂做出公路运输选择则是理性的，因为电厂选择公路承运电煤保证了电力供应，避免了因电煤短缺而导致的停机停电，及其可能带来的更大的经济损失。无论如何，电煤运输的“公铁之争”实际上违背了经济效率原则，或者说，电煤运输的“公铁之争”反映了运输资源配置的无效率，造成了浪费。如何解释这种既“理性”又“非理性”的运输选择呢?我们从煤炭、电力和运输产业链的制度特征来理解电厂做出运输选择的经济理由。
　　
　　三、电煤运输“公铁之争”的制度效率分析
　　
　　我们以一个命题来表达本文的基本观点，然后结合中国煤炭、电力和运输企业及产业链的制度特征，对电煤运输的效率悖论进行考察。
　　命题1　中国电煤运输非效率起源于中国现阶段煤炭、铁路、电力产业链的制度无效率。结构性的问题在于，煤炭、电力和运输产业链的市场化改革缺乏系统性，国有大型煤矿、电力和运输企业的非赢利的公共事业和企业追求利润最大化的经济属性重叠，行政事业职能与企业经济职能相互交叉，割裂了煤炭、电力和运输产业链内在的经济关联逻辑，煤炭、电力和运输市场难以建立竞争性市场价格形成机制，从而导致煤炭、电力和运输的市场信息不对称、企业激励不对等，生成了不利于发展的循环式涌现性。
　　在电煤供应链的终端(需求端)，发电企业主体仍然是国有企业。按照企业的行政管理级别来划分，这类企业要么属于中央国有企业，要么是地方国有企业。中央企业的行政控制权，如经理任免、资产处置和战略规划，以及部分乃至全部的收益权都归属中央政府(中央国有资产监督管理委员会)；地方企业就是控制权和收益权属于地方政府(地方国有资产监督管理委员会)。国有大型企业制度决定了两个重要前提：一方面，国有电力企业原则上并不能根据经营成本变化或电力需求变化适时调整电力生产规模，也无权调整电价；另一方面，代表政府出资的国有企业，具有义不容辞的供电保电的事业责任。这种对于国有电力企业的行政控制，导致它们很难对市场波动做出适应性调整，一旦生产要素价格上涨(如作为生产要素的煤炭的短缺和涨价)，电厂就必然亏损。电厂亏损最终将由中央或地方政府予以补贴。如果长期得不到政府补贴，电力生产就不可持续。
　　在电煤供应链的始端(即供给端)，是煤炭生产企业。中国现阶段煤炭生产企业主要有三类，即国有重点煤矿企业(企业控制权属于中央国资委)、国有地方煤矿企业(企业控制权属于地方国资委)和乡镇煤矿企业。中央国有重点煤矿和地方国有煤矿具有公共事业属性，它们承担了煤炭供应的中央计划或地方计划指标；乡镇企业则是纯商业化的实体，其煤炭产销完全商业化，根据市场行情实时调整。现阶段国有重点煤矿企业在全国煤炭产量中的份额并不占优；与此同时，作为乡镇企业的煤矿所生产的煤炭则占到全国煤炭产量的四成。以2005年为例，三类煤矿企业的煤炭产量分别为10.3亿吨、2.8亿吨和8.8亿吨，分别占全国煤炭总产量的47％、13％和40％(徐华清等，2006)。中央国有重点煤矿的计划电煤即使全部到位，也不能满足全国电煤总需求量，因此地方国有和乡镇煤矿成为电煤供应的重要补充或替代胜的供应商。尽管从企业规模而论，乡镇煤矿无法与国有重点煤矿相提并论，但从生产总量来说，乡镇煤矿对于中国电煤供给的贡献度却依然举足轻重。
　　煤炭企业这种制度结构带来了如下问题：首先，当煤炭需求旺盛和供给相对紧张时，地方煤矿以及在地方政府管辖之内的乡镇煤矿就可能滋生地方保护主义，其直接结果就是限制本地煤炭外调(出省)，而这种地方保护主义将进一步强化煤炭供给短缺问题。其次，与国有大型重点煤矿相比，由于地方煤矿，特别是乡镇煤矿追逐商业利润的动机往往导致他们尽可能地减少煤炭生产成本，出于商业利润最大化的考虑，这类煤矿就会采取这样的行动：降低工人工资，让工人在矿井工作更长时间，缺乏对工人培训，减少生产安全保障，简化环境保护装备，以及为规避政府规制可能诱发贿赂地方行政官员的种种弊端，等等。这不仅会带来巨大的安全隐患，造成环境和生态破坏问题，还可能引发社会不稳定因素。基于安全和社会因素考虑，政府往往出台所谓小煤窑的整治或关停措施。然而，一旦政府出台相关的管制措施，这些乡镇煤矿就面临停产或倒闭，导致煤炭供应总量短缺，造成所谓政府“一管就死，一放就乱”的两难困境。因此，从煤炭企业结构及其制度特征分析，当电力需求旺盛时，电煤短缺不但得不到缓解，甚至有可能加剧。从煤炭运输分析，煤炭运输系统主要由铁路、沿海港口和海运船舶构成，但铁路是电煤运输的主体，电煤运输具有铁路依存性。
　　以上分析了煤电运的产业链中企制度特征及其对于电煤供应煤运输的影响。现在来考察煤炭、电力和运输产业链的价格制度特征。诚如亚当·斯密(Smith，1776)所说，市场价格制度就像一只“看不见的手”一样，引导市场中众多主体自愿交易、协调他们相互合作并实现各自利益。斯密所谈到的价格制度是一个完美市场中的竞争性的价格制度，而哈耶克(Hayek，1945)在一篇经典论文中则讲道：如果我们想理解价格体系的真正作用，那么我们就必须把价格体系视作一种交流信息和沟通信息的机制。当然，价格越僵化，价格体系的这种作用也就越有限。也就是说，如果价格体系受到政府管制，价格信号传递信息和沟通信息的协调功能则受到制约，价格作为“无形之手”的协调作用自然就会衰减。