2018国企改革的理论困境与进一步改革的探索

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　　一、国有企业改革的理论困境
众所周知，尽管国有企业改革的成就不可抹煞，但这只是初步解决了国有企业长期低效益的顽症，多年积累下来的深层次矛盾并未解决，而且可能会引发新的矛盾。有关国企改革的理论准备并不充分，主要表现在以下几个方面：
1．是社会主义改造市场经济还是市场经济改造社会主义？从改革之日起，这个问题就严正地摆在我们面前。由于姓“社”和姓“资”的困扰，理论研究畏首畏尾、进展缓慢。纵观改革的历史，我们的经济制度和企业制度正朝着市场经济改造社会主义的方向迈进，不断地向国际惯例靠拢，而在用社会主义制度改良市场经济方面却进展不大。人们不禁要问，再过20年，中国的社会主义市场经济与西方的资本主义市场经济还会有什么本质上的不同？如果没有什么不同，现在的目标就是建立资本主义市场经济而不是社会主义市场经济。这个有关国体的重大问题急待理论上的深人探索。
2．国有企业有存在的必要吗？为了提高国有企业效率，部分经济学家主张将国有企业民营化。这种思想遭到众多人士的批评，因为国有企业是社会主义经济的载体，国有企业需要改良而不是抛弃。国有经济必须保持一个相当大的比例，以确保社会主义性质。对于比例的大小众说纷法，莫衷一是。还有一些人认为国有经济的重要性不在于其占有多少比例，而在于其控制力大小。然而什么是控制力？没有一定的比例，控制力岂非子虚乌有？至于国有企业应当在哪些行业占据主导地位，多数学者认为关系国计民生的行业应由国有企业经营。但究竟什么行业关系国计民生？理论界定较为困难。
3．谁代表国有企业的所有者？关于国有企业产权是否明晰的争论旷日持久。认为国有企业产权明晰的学者争辩说，国有企业所有权属于全体国民，采取国家所有制的形式存在。政府是人民利益的代表，理所当然由政府行使所有权，并由政府委托企业行使经营权，产权的界定是清楚的。认为国有企业产权不明晰的学者也有他们的说法，国有企业人人有份，但没有人真正对国有企业负责，造成国有企业所有者缺位。
4．国有企业最佳的治理结构是什么？根据现代企业理论，企业效率最大化要求剩余索取权与剩余控制权相对应，但从企业制度的变迁中发现，现实中的企业制度不仅没有向“两权”逐步对应的方向发展，反而出现了“两权”逐步偏离的趋势。关于这方面的学术讨论仍在继续，适于中国国有企业治理结构的模式的出台尚有待时日。目前急需解决的问题有：经理的任命如何走向市场化？如何协调“新三会”和“老三会”的关系？如何解决董事不“懂”、监事不“监”的弊端？
5．怎样矫正不合理的股权结构？在上市公司的股权结构中，国有股、法人股一般都占60％以上，普通公众股的比重一般都低于40％（经济评论，2000年第6期，第33页）。由于国有股、法人股基本不能流通，且国有股处于控股地位，强化了国有股代表“用手投票”行使控制权的功能。中小股东利益既缺乏法律上的保护，也难以在公司决策和运作中得到体现，强化了中小股东“用脚投票”的功能。中小股东通过市场对经营者的约束软化，代理成本极高，公司效率低下。股东所有权控制失衡还会导致“同股不同权、同股不同利”的现象，并促使股票市场畸形发展。
6.为什么要实行“债转股”？“债转股”的目的在于降低国有企业负债率，提高市场竞争力，完善公司治理结构；同时盘活国有银行的不良资产、防范和化解金融风险，从而达到“双赢”的理想状态。但“债转股”这种没有办法的办法真的是“灵丹妙药”吗？真的能达到“双流”的境界吗？因为“债转股”会带来一系列风险，如何消除这些风险已成当务之急。
7．“抓大放小”缺乏理论根据。政府对国有企业改革有一个“抓大放小”的原则，学界对此基本持肯定态度。然而“抓大放小”的理论根据何在？“抓大”的目的是什么？如果“抓大”是为了更好地管理国有企业，小企业为什么就该“放”呢？“放小”的目的是“放活”还是放弃？如果“放小”能使小企业更好地发展，有什么理由不“放大”呢？若“放小”就是放弃，则明显存在对小企业的歧视。
8．让行业垄断继续吗？垄断者能利用其特殊的垄断地位收取高价，获取垄断利润。一般来说，垄断价格是边际成本的非递减函数，垄断者总能利用边际定价规则侵占消费者剩余，导致社会福利的净损失。垄断导致社会福利净损失不只是通过垄断定价侵占消费者剩余，还包括其他扭曲，一个重要的方面是垄断者的质量供给不足，特别是中国的行政性垄断行业表现得尤为充分。
9.国有企业与外资企业的不同待遇问题如何解决？改革开放以后，外资大举进入中国，直至今日仍享受着中资享受不到的待遇，这显然对国有企业来说是不公平的，也是导致国有企业效率相对低下的原因之一。如果不给予外资一定的优惠，势必影响吸引外资的规模，对经济发展不利。政府在这方面的决策处于两难之中，进退维谷。理论界对此也没有定论。
10．谁承担国有企业改革的成本？任何社会改革都要付出成本，那么该由谁来承担国有企业改革的成本？按“减员增效”的改革办法，很显然下岗者承担了大部分改革成本。但让一部分不幸的下岗者承担国有企业改革的成本显然不公平，国有企业的效率增长是以牺牲下岗者的利益为代价的。根据国家统计局发布的信息，我国现有失业人口600多万。但这个数字只包括登记在册的失业者，如果加上漏登的失业者和由于工厂濒临倒闭已处于失业状态的工人数，则中国目前的失业人数远不止600多万。如此庞大的失业人群会带来巨大的社会隐患，若不尽快解决，恐积重难返。应尽快研究出给予下岗人员补偿的具体方案。
二、国有企业改革的首要任务在于理论创新
社会主义市场经济的目标是更高的公平与效率，国有企业改革的目标同样是提高公平与效率水平。国企改革首先应当确定国有企业必须占据的行业，然后再寻求国有企业下一步改革的方案。沿着公平与效率的思路，可做如图l的探索，以期从根本上解决国有企业问题。
1.国有企业存在的必要性和应占据的行业。根据陈晓和江东对我国上市公司的股权结构与经营绩效的研究得出以下结论：国有股比例与企业业绩负相关，法人股比例与企业业绩正相关，流通股比例对相对净资产收益率没有影响，与相对主营业务利润率正相关。因此，通过降低国有股、提高流通股和法人股比例有助于改善经营业绩。也就是说，从效率的角度出发，国有企业没有存在的必要。尽管如此，各个国家均存在一定比例的国有企业，这是由于有关行业的特殊性质和经济外部性决定的。因国家安全和社会公益事业的需要，这类行业的产品应由国家提供。由此可以根据效率的原则找到国有企业应占据的行业是：提供公共产品的行业、高新技术产业及少数具有自然垄断性质的行业。公共产品一般具有正的外部性，市场供给不足。可以通过政府自己生产来解决市场供给不足的问题，即让国有企业占据这些行业。不产生正的外部性的行业，没有多少理由认为国有企业非要涉足不可，国有企业应及时撤退。对于产生负的外部性的行业，根据科斯定理，只要产权界定明晰，市场是有效的，通过市场上的讨价还价可以达到竞争性的均衡状态。
高新技术企业的创新如果得不到有效的产权保护，会对同行业的企业产生正的外部性。当民营高新技术企业预期到其投入创新的成本得不到相应的回报时，将引起创新投入不足，市场效率也相应难以提高。部分国防工业的科技含量也相当高，研究开发的投人大，与高新技术产业具有相似性。国防工业民营化会因为专利制度和相关市场制度不健全导致研究开发的投人得不到补偿，这既对这些企业不公平，也会引致研究开发的投入不足，市场效率低下，国防现代化受阻。
由于技术上的原因而形成的自然垄断行业，可以考虑由国有企业经营。但值得注意的是，随着技术的进步，有些本属于自然垄断的行业可以引进竞争，如电信、电力、铁路等。对于由规模经济所引致的自然垄断行业，国有企业不一定介入，完全可以通过反垄断方面的法律和政策来规范自然垄断企业的市场行为。反垄断政策可能会由于规模不经济而降低社会福利，但竞争有利于公平，促进企业创新，终会弥补暂时的规模不经济带来的损失。
2．国有企业改革的三个不可或缺的方面。关于如何改革国有企业，笔者认为，产权改革、市场环境改革、谁承担改革成本三位一体，缺一不可。从这三个方面综合考虑，可以从理论上对国有企业的下一步改革进行新的探索。
三、产权改革
对于国有企业的产权是否明晰，可做如下概括。国有企业的产权在形式上是清楚的，有一条明确的委托一代理链，即全民所有制采取国家所有制的形式来实现，全体国民委托政府经营企业，而政府又委托厂长、经理经营管理企业。这种委托一代理程式在计划经济年代虽然效率不高，但行之有效，企业的经营管理有章可循，经济系统运行平稳。国民经济的大起大落并非产权配置所致，而是连续不断的政治运动之故。然而形式上清楚的委托一代理关系造成实际上的产权虚置，企业的剩余控制权和剩余索取权都掌握在政府手中，企业（经营者）没有剩余控制权，所有者（全体国民）没有剩余索取权。笔者认为，处理好国有企业的委托一代理关系要在理论上澄清以下相关问题：谁是国有企业的所有人，或者说谁代表所有者行使权利？所有人委托谁经营企业？如何设计国有企业的治理结构？
我们不能忘记的是，国有企业的所有人是全体国民，政府只是代表全中国人民行使国有企业的所有权，这里就已经产生了委托一代理问题。分散的全体人民不可能对政府经营企业的行为进行很有效的监督，政府同样难以对众多的厂长、经理实行有效的监督。因此，为了缩短委托一代理键，降低委托一代理成本，可按以下框架改革国有企业：
1．政府是国有企业的所有人，厂长、经理是代理人。政府只在如上文所述的三个领域拥有国有企业，其他领域的国有企业应全面撤退。由于国有企业属于全体人民，是全体人民的劳动积累形成了今天规模庞大的国有企业，故必须还企业于人民。先由政府收购全部国有企业，然后让应全面撤退领域的国有股上市流通，国有企业产权就变成了一种可竞争形式的产权，国有企业可稳步撤退。对于国有企业必须占据的领域，除少部分由经理人员所持的国有股以外，绝大部分国有股则不可流通，国有企业控股权不可竞争。这样就不会剥夺全体人民的所有权，是公平之举。同时也将政府从无力经营众多国有企业的困境中解脱出来，使企业属于自己的所有人，让企业在市场中求生存，终将提高效率。由于国有企业必须占据的领域的所有权不可竞争，行业垄断问题无法消除，这就要求政府将国有企业的总体规模降低至极限。通过如此大刀阔斧的行动，国有与非国有经渭分明，极大地减少了因产权不清而引致的经济管理的混乱。政府成为国有企业的所有人，由政府在市场上寻找经理，并监督经理的行为。非国有企业的经营管理按市场法则运作，政府基本不加干预。
2．国有企业的治理结构应注重劳动的权利和对经理的监督。笔者认为，社会主义制度中的资本与劳动的关系应朝着合作的方向发展，因为人类社会的进步极大地依赖于个体之间的互相合作。在资本与劳动的博弈中，劳动总是处于弱势地位，劳动者的权利极易受到侵害。基于公平的原则，在社会合作基础上的利益分配就不应偏向资本，而应将资本与劳动摆在基本对等的位置。值得注意的是，虽然社会合作至关重要，但合作者的重要性不尽相同，不能因为强调合作而重蹈均等化分配的覆辙。那么，如何才能突出劳动的权利并强化对经理的监督呢？