2018中国经济发展过程中的公共服务与收入分配调节(上)

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　　　　中国在从计划向市场的体制转轨进程中，伴随着经济的持续高速增长，也出现了对于经济增长成果分享不均的现象，收入分配不平等、收入差距不断拉大问题，日渐成为建设和谐社会、“以人为本”发展的难点。公共服务对于居民生活质量的提高具有重要作用，但是囿于改革开放前期的战略选择和财力水平，快速增长的经济并不能很好地兼顾这个方面。随着市场机制的完善和国力水平的提升，公共部门尤其是公共服务的作用正在被重新定义，并在开启经济社会协调发展的新局面中被寄予厚望。
　　中国在取得较高经济增长的进程中，改革之初牺牲的资源分配均等化的代价正在逐渐显现，不同利益群体尤其是城乡之间在收入以及教育、医疗、社会保障和福利等公共服务上的差距日益明显。有分析显示，中国.2004年的名义城乡收入差距为3.2:1，若把义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城镇居民的收入约是农村居民收入的5-6倍，公共服务在城乡实际收入差距中的影响高达30%～40%。这种差距仍在向纵深发展，政府责任及其公共服务职能成为关注的焦点。中共十六届六中全会《决定》提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，明确了财政通过促进基本公共服务均等化以支持构建和谐社会的方向和任务，这也意味着对以往改革的争论和反思上升到了政策层面。
　　公共服务是提供公共产品的组织行为，主要包括教育、卫生、文化、就业再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等领域。把更多财政资金投向公共服务领域是公共财政理念的重要体现，对于解决中国目前存在的一些不平衡问题如缩小区域和城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果等都具有重要意义，是保证全面建设小康社会和加快构建社会主义和谐社会的长效机制。近些年来，政府大幅增加了对公共服务的投入，但是由于前期发展战略的影响，仍有大量财政支出用于那些本该由市场发挥作用的领域。另外，财税体制本身存在的财权和事权不相匹配，也影响了政府提供公共服务的能力。本文以公共服务有益于减缓收入分配差距拉大趋势为理论框架，从宏观层面研究了改革开放以来我国公共服务提供与收入分配调节之间的关系。
　　一、文献回顾
　　从人力资本投资、职业选择和工资角度理解收入不平等扩大是当前收入分配格局演化理论研究的热点，但是，大部分关于收入分配格局演化的研究集中于微观层面上经济个体初始财富和投资偏好等的不同，忽略了宏观层面上政府提供公共服务的影响。实际上，通过提供像教育、医疗等重要的公共服务相对而言更能突破低收人群体由于较低的初始财富导致的人力资本投资、职业选择、工资、技术水平不良状态的瓶颈，并最终改变收入分配格局。关于如何管理和提供公共服务的研究很多，例如，2004年世界银行发展报告集中讨论了公共服务提供的效率和管理，强调了政府提供公共服务的责任和效果的重要性，为公共服务的供给或者政府如何提供公共服务贡献了新的观点；Somik V. Lall(2006)关注了公共服务需求方面的研究。对于公共服务影响的研究过去大多集中在研究税收(被认为是政府提供的主要公共服务)对于经济发展的作用。随着对公共服务研究的日益完善和更多关注，以及公共服务的积极性越来越确定，试图考虑整个政府预算来更好地衡量公共服务的数量和质量，以说明公共服务与增长之间的因果关系，并虑及公共服务在不同产业和产品要素上的微分动力效应的研究在逐渐深入(Ronald C. Fisher，1997)。真实了解公共服务的影响，尤其是通过论证公共服务在调整收入分配格局的作用，对于在财力约束下的发展中国家来讲，更能明确公共服务结构优化的方向，充分发挥公共服务为宏观经济目标服务的作用。
　　公共服务对于收入分配的作用主要体现在三个方面：
　　1.公共服务具有改变初始财富量的再分配的用途：(1)公共服务提供的公共品具有“以货代款”(in-hand)效用。个人的长期收入不只包括税后现金收入，还包括政府提供的公共服务具有的“以货代款”收益。Roll和Audun(2003)运用挪威经验数据，发现老年人和有孩子的家庭由于接受了大量的市政“以货代款”收益，而位于长期收入分配格局的中间部分，表明公共服务在一定程度上中和了长期收入分配的不平等。(2)提供对于特定人群具有针对性的公共服务能够更好的满足公共需求，尤其是低收入人群。Somik V. Lall(2006)分析了印度普纳在住房上的公共服务供给和家庭对公共服务需求的匹配关系，用hedonic方法对公共服务的私人回报进行了分析，进一步讨论了公共服务的价值和为谁服务问题，认为在财政压力下，政府应该区分公共服务提供的优先次序。如果政府优化安排更适合穷人需求的服务，公共服务对于穷人的价值则要高于相对富裕的家庭，从而有利于调整收入分配。(3)公共服务有利于经济发展或增长，继而影响收入分配。Bartik(1991)指出了公共服务通过改变经济投人对经济增长或发展产生影响。尽管交通、公共安全、教育等公共服务对于经济发展或增长的研究的统计调查情况表明，无论是理论上还是计量分析上对于公共服务与经济发展之间的因果关系仍然是未解决或者至少在解释上仍具有不确定性(Ronald C. Fisher，1997)。
　　2.公共服务通过例如培训、最低工资保障等方式提高低收入者在人力资本上的投资、保证其工资、或者引导其职业选择，以提高他们在初次分配上的能力。Galor和Zeira(1993)研究了人力资本与收入分配格局的关系，认为在信贷市场不完全和人力资本投资具有不可分割性的条件下，初始财富高的人群在短期和长期的人力资本投资都要高于初始财富低的人群，前者的收入由此高于后者的收入，并且由于人力资本投资的乘数效应，使得收人分配格局趋于富人和穷人两个阶层的稳态。Banerjee和Newman(1993)分析了工资和职业选择对收入分配格局的影响，认为不同的初始财富导致了个人的不同职业选择，而个人的收入由职业模式和工资决定，相应的，其后代的初始财富及职业也随之决定。Violante(1996)从具体技术变化角度解释了组内收入分配差距的扩大。总的来讲，人力资本投资、职业选择和技术等变量进入收入函数，通过对当期收入产生影响，从而使得未来期收入发生变化，即人力资本投资、职业选择、工资、生产技术作为传导机制改变收入分配格局。
　　3.公共服务能够改变消费者行为(Clotfelter，1977)。例如闭路电视线路的开通增加了人们对于电视的消费，更深远地，电视提供的节目和信息使得相当一部分人有心模仿或者下意识地接受别人的消费观念或者改变自己的消费行为；道路的建设和畅通增加了人们在汽车、旅游方面的消费等。公共服务在引导当地居民的消费行为的同时会衍生与该公共服务相关的产品需求，进而产生私人供给，例如在居民区修建广场，除了为人们在闲暇之余提供休闲的场所，同时也会起到“夜市”的作用，那么从事“广场经济”的人群就会改变原有的收入分配格局。
　　二、理论基础
　　根据本文第二部分的文献回顾，公共服务至少从三方面影响收入分配格局：公共服务不均等会直接影响收入分配，因为它们本身便是不平等的表现；公共服务的提供可以减少私人支出，增加可支配收入；公共服务通过对物质资本、人力资本、劳动者素质、技术等生产要素的改变，影响生产函数，进而影响收入。考虑到前两个方面的影响作用相对直观，本部分着重考虑公共服务对收入分配的第三个方面的作用。
　　(一)公共服务对收入分配的作用机理
　　政府提供的公共服务按功能可以分为两类：一是具有“经济性”的公共服务。主要是进行基础设施建设，提供包括道路、交通、电力、电信、自来水、下水道、路灯、垃圾收集与处理、管道煤气、港口、机场、车站等服务；二是具有“社会性”的公共服务。例如教育服务体系(着力解决义务教育的覆盖面、专业技能培训、教育水平等问题)，公共卫生服务体系(着力解决农村疾病预防控制、妇幼保健、食品和饮用水安全、垃圾无害化处理、农村突发事件应急和流动人口等问题)，社会保障服务体系(着力解决被征地农民生活保障、农村最低生活保障、农民工基本养老保险、失业保险和工伤保险覆盖等问题)，公共安全服务体系(着力解决防范与处置自然灾害、农村黑社会势力、公共突发性事件等问题)等。