2018全面制度创新 适应经济全球化:二十一世纪中国面临的挑战（下）

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　　1. 下一个世纪发展中国家的竞争主要是制度建设上的竞争下一个世纪发展中国家在经济发展方面的竞争很大程度上将取决于谁能更成功地加入经济全球化，谁能更有效地利用这个机会建立适应经济全球化的现代经济结构。在这样的竞争中，有几个因素具有决定性作用，它们包括一个国家的制度条件、地理位置和资源条件等。在地理位置上接近发达或新兴工业化国家的地区，有较多的机会参与经济全球化；拥有丰富劳动力、特别是教育程度较高的劳动力，也是一个有利条件；而最重要的，则是一个国家的制度条件是否适应于经济全球化。因为，在前两个条件上具有比较优势的发展中国家比比皆是，而发展中国家的制度建设却差别很大。所以，发展中国家在经济全球化方面的竞争，很大程度上是一个制度建设上的竞争。
　　前些年的中国的"外资热"表明，中国也许在前两个条件上占有相当大的优势。但是，如前所述，中国在制度建设方面却受到了国内政治的束缚，市场机制不能正常运转，法制建设走不上轨道，腐败日益普遍化、制度化，比许多发展中国家还落后。如果按照中国官方的标准，也许这样的制度状况"符合"中国"国情"，并不一定非深化改革不可。
　　可是，发展中国家在经济全球化方面的制度建设竞争，其参照系不是某国的"特色"、"国情"，而是经济全球化所需要的、世界公认的制度条件。一种制度现状即使十分"符合"某国的"国情"，但如果它阻碍该国加入经济全球化，就必须对这种制度作彻底的变革；否则，这个国家必然为维护这种制度而在经济发展上付出惨重的代价，用一句中国大陆八十年代流行的话语来说，就是可能因为"坚守"这种制度而被"开除球籍"。
　　虽然中国大陆已经吸引了很多外资，但这具有相当大的偶然性，靠的是中国大陆与香港、台湾同文同种又近邻，这样的机会只能用一次。今后，在吸引发达国家的技术和投资、加入经济全球化的竞争中，中国大陆制度的落后可能导致其他发展中国家取得竞争中的制度优势。从这个角度来看，阻碍中国大陆在下一世纪加入经济全球化、加快经济发展的主要障碍，就是中国的制度现状。
2. 政府稳定性的基础和经济全球化对政府稳定性的挑战 不少中国大陆的学者认为，中国大陆维持目前的制度现状"有利"于政治社会稳定，而只有政治社会稳定了、中国才能加快经济发展。这一看法触及到一个至关重要的问题，就是政府的稳定性是一个国家加入经济全球化时的重要条件。这个问题之所以重要，还在于，虽然经济全球化需要政府具有相对的稳定性，但同时经济全球化的大趋势也是对各国政府稳定性的挑战。
　　从一些国家的经验来看，一个国家加入经济全球化的程度越深，政府对经济活动的参与就越少，而这会严重削弱政府能力，使政府无法兑现以往长期坚持的对民众的福利承诺，从而动摇民众对政府的信心，造成政府的合法性危机；如果政府不能继续象它保证过的那样提高民众的生活水平，又不制止政府官员的自肥行为，还继续剥夺民众的政治权利，那么，这个政府就可能面临严重的社会不满，其统治将变得非常脆弱。(McMichael，P.202)
　　实际上，在加入经济全球化的过程中，政府能否维持稳定，关键在于这个政府靠什么维持稳定，换言之，就是国家和社会之间存在着一种什么样的制度化了的关系。所以，这个问题归根结底还是一个制度问题，即国家的基本政治制度和政府的统治方式。
　　许多人认为，中共实行的是一种威权主义的统治方式，中共领导人也从来没有否认过这一点。由这个看法出发，就很容易导出这样的结论:如果离开了威权统治，中国就会大乱。毫无疑问，在控制言论、媒体、社团活动、信仰、宗教等方面，中国大陆的威权政治色彩非常清楚；但是，我们也很容易发现，中共的统治并不是完全依赖这一手段的。在城市居民和政府之间，还存在着另一种"利益交换"，就是政府向民众提供广泛的福利，民众则因此而同意支持现行制度和政府的政策；在这种交换关系中，民众如果对制度政策不满意而公开反对的话，就要冒丢掉地位、职务、收入、住房等一系列利益的风险。
　　由于社会主义革命消灭了民众独立谋生的经济基础，建立了一个国家掌控一切的体制，所以就使这种统治方式得以制度化了。在中国大陆完成了城市工商业改造和个体手工业集体化之后，这种体制的基础就基本建立起来了。
　　这其实不是什么"中国特色"，而是社会主义国家的普遍现象、共同特征。所有社会主义国家经历过社会主义政权第一个阶段的"革命高潮"期之后，都主要是靠这种"利益交换"方式延续统治。(程晓农，1995) 通过这种交换关系，政府以经济利益与民众交换政治服从，籍此维持着政治稳定。
3. 中国特色:有限经济改革+"花钱买稳定"社会主义国家的执政党自然希望这种统治方式能长期有效地维持政治稳定。可是，愿望代替不了现实，所有社会主义国家的经历无一例外地证明，这种统治方式不可能长久延续下去。因为这种方式虽然维持了政治稳定，但它必然伤害经济效率，最后导致政府手中的资源枯竭，不得不实行经济政治改革。如果按照一般的逻辑去思考，就会令人们想到，任何真正的改革都必然会冲击传统的社会主义集权体制，因此必然动摇上述统治方式。
　　但是，中国的情况却似乎非常独特。邓小平所主导的改革有一个底线，就是不让改革动摇上述统治方式，因而也就不会因改革而带来政治社会的不稳定。这场改革的基本方针是，通过有限的经济改革，来加快经济发展，提高民众的生活水平，从而赢得集权政府的合法性；也就是说，把上述的统治方式和有限经济改革"巧妙"地结合在一起。九十年代前半期，中国大陆把这种统治方式通俗化为"花钱买稳定"这样一个政策口号，从上到下广为流传，倒是有一种政策"透明化"的效果。
　　经济的发展和民众生活水平的提高实际上有两种不同的方式，一种是由政府操纵经济发展，民众生活水平的提高主要靠政府通过国有部门提供；另一种则是让市场机制来调节经济发展和民众的收入和消费。在中国大陆，经过十多年的城市经济改革后，第一种方式仍占据着主导地位。
　　1995年城镇就业者里国有或准国有部门员工的比重比改革前只降低了4个百分点，仍然高达86％。 [7] 尤其值得注意的是，改革并没有为人满为患的机关事业单位"消肿"，相反，却产生了"增肥"的结果，城镇就业者中机关事业单位员工的比重呈明显的上升趋势，而且国有企业越不景气，机关事业单位员工就增长越快。"到1995年底，党政机关、社会团体、事业单位以及企业中的党政工团等管理人员总数约为3600万人，如果把这些人都算成是吃'皇粮'的，那么吃'皇粮'者约占全国职工总数的32％......国民生产总值的20％被这些吃'皇粮'的'吃'掉了。" [8]
　　最近，大陆的国家统计局、劳动部、全国总工会、民政部、卫生部、中国人民银行联合组织了"中国职工生活进步调查"，在这次民意调查中，81％的被调查者表示，近五年来生活水平的提高主要靠的是"工作单位"发的工资、奖金和福利，只有8％的人的生活水平的提高与兼职收入有关。 [9] 这个调查本身就是为了了解政府"花钱买稳定"的效果，而调查结果也证明，虽然市场机制在中国大陆已经形成了相当大的影响力，但是城市居民似乎主要还是由国有部门供养，生存方式基本上还是社会主义式的。有几位美国学者通过在中国的调查也发现，经过十几年改革后，中国城市居民在就业方面的行为方式没有发生明显变化，他们转往非国有部门工作的意愿和调职行动并未比改革以前有明显增加(Zhou，Tuma and Moen， 1997)。
　　可以说，1996年以前中国"改革道路"的实质，就是用有限的经济改革来增加经济的活力，从而产生较多的经济收益，用来"买稳定"；凡是可能动摇"用经济利益来换取民众的政治服从"的经济改革措施，都被搁置了。因此，这种有限经济改革不但没有改变上述统治方式，反而因为大量提供收入和福利，换得了人心，巩固了政治上的集权统治。另一方面，城市经济改革也是依靠着这种统治方式才得以比较平稳地推进的，即每一项改革措施都尽量给民众带来"看得见的好处"，这样民众也就会支持有限的经济改革，并且要求社会政治继续"稳定"下去。 在过去十几年中，很多经济学者提出过多种多样的与城市体制改革有关的政策建议，虽然听起来非常必要、紧迫，却常常得不到决策者的支持。这些经济学上的"理想主义"政策建议之所以未被采行，不是因为决策者不懂学者的高见，而是因为"政治稳定"是靠"花钱买"来的，所以，各种旨在削减社会主义福利、提高经济效率、强化竞争的改革措施，都实质上是对"政治稳定"的威胁，很难在现行的政治制度框架内付诸实施。 4. 为什么"花钱买来"的"稳定"长不了?
　　前几年中国出现了前所未有的经济繁荣，城市居民的收入大幅度提高，社会也相当稳定，这种繁荣和稳定可能持续下去吗?在去年发表的一篇论文中，我曾经提出了如下看法，九十年代上半期中国经济的繁荣和稳定有三个重要原因，即大量外资突然涌入，掏空银行来保护国有企业，倾斜性政策把农村经济资源转移给城市居民消费。(程晓农，1996) 所以，中国城市居民过去几年实现的小康生活不是在改革卓有成效、经济健康发展的基础上实现的，而是靠"吃外资"、"吃农民"、"吃国有部门的老本"和"吃银行贷款"维持的，这后两点对今天中国的经济局势具有决定性的影响。
　　国有部门在改革中市场份额下降、对经济增长的贡献越来越小，但是政府指使国家银行对低效率的国有部门实行"无条件保护"的政策，提供大量的银行贷款，所以得以保持大多数员工(即城市居民的主体)的高收入高福利；但另一方面，这种政策又使国有部门负债累累、陷入濒临破产的境地，并导致国家银行面临金融危机。 　　显而易见，国有部门的低效率、高福利必然会导致上述结果，可是为什么政府明知如此、还要那么做呢?这说明，政府并不完全是根据经济的有效增长来提供福利，除此之外，还有另一个标准，那就是为了维持政治社会稳定而提供福利，也就是"花钱买稳定"。从短期内看，这确实能带来政府和受益者皆大欢喜的结果，但是这种做法不但不可能长期维持下去，而且对今后的社会稳定带来有害的后果。
　　当政府花掉历史上几十年积累的国民财富，再欠一大笔留给下一代去还的债务，从而换取一个短时期的政治稳定，那是"竭泽而渔"，必然难以为继。况且，如此换来的政治稳定不能保证市场化改革的持续进展。在过去几年中，对经济增长和市场化贡献最大的农民得到的经济利益最少；而对经济增长贡献最小、在市场竞争中失败、但政治上更顺从的国有部门员工却得到了最多的经济利益。当把繁荣带来的经济利益供给那些国有部门的员工时，虽然换来了短期的政治稳定，但同时也产生了鼓励他们继续依靠国有部门、阻止他们从国有部门向非国有部门转移、从而抑制经济市场化的效果，因此这种追求政治稳定的手段必定伤害市场化。
　　实际上，实行"花钱买稳定"的方针时，政府考虑的根本就不是经济效益，而是不同社会群体政治能量的大小。中国目前政治社会的稳定主要以城市为基础，城市稳定了，全国就能稳定。农民之所以得不到政府提供的经济利益，是因为他们政治上能量小。他们的居住和经济活动都很分散，教育程度低，缺少社会组织，如果他们的经济状况不好，并不一定立刻会对全国的稳定构成直接威胁。而城市居民的政治社会能量则远比农村居民大，城市居民的主体是国有部门员工，他们的利益要求、对政策的反应、社会不满的形成都非常相似。可以说，中国城市的经济社会能否稳定，很大程度上取决于国有部门能否满足其员工的利益要求。
　　以上分析说明，中国即使不加入经济全球化，政府过去十几年来维持政治社会稳定的手段也严重削弱了国家能力，而正在中国发生的经济全球化过程则进一步降低了这个集权国家的国家能力，国家能力的萎缩迫使政府开始面对越来越大的社会压力。"花钱买稳定"的方针给施政者留下的最大难题就是，如果不再提供福利，还能维持稳定吗? 5. "繁荣和稳定"牺牲了什么? 　　中国与大多数发展中国家经济结构上的一个不同点是，中国通过计划经济和"高积累、低消费"曾经完成了"强制"的初步工业化，建立了一个以重工业为中心的工业体系，而许多发展中国家没有这个基础。在经济全球化过程中，发达国家最早转移出来的是劳动密集型的消费品制造业，而随后就可能把部分资本、技术密集的机械制造、原材料工业转移到发展中国家。应该说，中国原有的重工业基础使得中国比其他发展中国家都有更大的机会，在机械制造和原材料工业方面加入经济全球化。可是，目前中国的现行体制却导致重工业体系的逐步瓦解和"空心化"。