2018理解当代中国的中央与地方关系

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　　　　摘要：建国以来，中央与地方关系始终处于动态演进过程之中。在传统计划经济时期，中央与地方关系的演进特点是收权与放权的往复循环；改革开放之后，以财税体制改革和政府机构改革为重点，中央与地方关系得到了相应的调整，中国经济与政治体制改革取得了显著成效。尽管如此，中央与地方关系因其复杂性和历史惯性而出现了诸如集权与分权的程度之争、事权与财力的匹配之争、中央与地方的强弱之争等矛盾，解决这些矛盾的方式方法反过来影响了宏观经济稳定和微观经济活力。为今之计是进一步推进经济与政治体制改革，探索包括转变政府职能、建立公共财政体系和优化政府权力结构在内的中央与地方关系。
　　关键词：当代中国;中央与地方关系;经济与政治体制
　　
　　作为一个完整的理论体系，中央与地方关系不仅应该包括中央政府与省级政府、市（县）级政府、乡镇政府之间的关系，而且政党、民众、企业、公民社会组织，甚至外国政府或组织等行为主体都在其中发挥着不同程度的作用。为了简单起见，本文将地方各级政府抽象为一般的地方政府，并将中央与地方关系界定为中央政府与一般地方政府之间的关系。建国以来，这种关系始终处于动态演进过程之中。在传统计划经济时期，中央与地方关系的演进特点是收权与放权的往复循环；改革开放之后，以财税体制改革和政府机构改革为重点，中央与地方关系的调整取得了宝贵的成功经验，同时也显现了诸多不足。古往今来，中央与地方关系是经济社会发展的政治框架，科学地认识和总结当代中国的中央与地方关系模式，对进一步推动经济与政治体制改革大有裨益。
　　
　　一、建国以来中央与地方关系的演进
　　
　　毋庸置疑，1978年开始的改革开放在我国经济社会发展史上具有里程碑意义，以此为界限，改革开放之前我国实行的是传统计划经济体制；改革开放之后，我国进入传统计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，中央与地方关系在这前后30年间呈现出不同的特点。
　　（一）传统计划经济时期的中央与地方关系
　　以收权与放权的往复循环为线索来刻画传统计划经济时期的中央与地方关系演进历程是学术界的通行做法。如表1所示，在传统计划经济时期，我国中央与地方关系经历了零和甚至负和的权力收放，每次循环似乎回到了起点，但其内容也有所差异。
　
　　按照1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》的相关规定，中央各部和其他国家机关相继成立，同时也相应地组建了地方各级人民政府，中央高度集权的单一政治体制应运而生。1950年3月，政务院颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，第一次对中央与地方经济管理权限进行了划分，全国的财政、经济、金融、行政管理权全部集中到中央政府手里，而地方政府则设立了与中央经济部门相对应的经济管理机构，“条条”管理体制初告形成。与此同时，全国被划分为东北、华北、华东、西南、中南、西北六大行政区，中央对省级地方政府的领导要经过大区一级。不过，为了减少组织层次，增加工作效率，1954年6月中央撤消了大行政区。从1953年开始，我国进入第一个五年计划时期，对重点建设实行集中统一管理；实行直接计划与间接计[注:这七条放权原则分别是：(1)明确地规定各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权；(2)凡关系到整个国民经济带全局性、关键性、集中性的企业和事业，由中央管理，其他的交由地方管理；(3)企业和事业的管理，应该认真地改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理办法；(4)中央管理的主要计划和财务指标，由国务院统一下达，改变过去许多主要指标由各部门条条下达的办法；(5)某些主要计划指标和人员编制名额等，应该给地方留一定的调整幅度和机动权；(6)民族自治地方的各项自治权，应该作出具体实施的规定；(7)改进体制要逐步实现［4］。]划相结合的计划管理制度；对粮食等主要农产品实行统购统销［2］，1956年后，市场调节逐步被取消，高度集中的计划经济体制基本建立。
　　“一五”时期建立的高度集中的计划经济体制很快暴露出“集中过多、统得过死”的弊端，这严重地影响到地方增收减支的积极性，也造成了中央机构的臃肿。1956年4月，毛泽东在中央政治局扩大会议上发表了著名的《论十大关系》，谈到中央与地方关系时已经意识到了这一缺陷。1956年9月，周恩来在中共“八大”的讲话中，为改革过分集中的经济体制提出了七条放权原则。1957年9月，在中共中央召开的扩大的八届全会上，通过了陈云组织起草的《关于改进工业管理体制的规定（草案）》、《关于改进财政体制和划分中央和地方对财政管理权限的规定（草案）》、《关于改进商业管理体制的规定（草案）》等三个规定，对高度集中的经济管理权作了适度分解。1958年，伴随着“大跃进”运动，中央开始对高度集中的计划经济管理体制进行改革，包括减少计划分配物资、下放基建审批权、下放招工权，使地方政府获得了较大的自主权和独立利益。这些权力下放行动虽然调动了地方的积极性，促进了地方工业的发展，但下放得过多过急，否定了综合平衡，造成了比例失调、经济混乱［3］。
　　针对“大跃进”时期的放权过度，1961年转入五年调整时期。1961年1月，中央批转财政部《关于改进财政体制，加强财政管理的报告》，上收财权。同年1月20日，中央决定调整经济管理体制，除了重申财权要集中外，还强调中央要回收重要物资的管理权和分配权，货币发行权归中央；规定国家下达的劳动计划各地不许突破，所有生产、基建、收购、财务等工作上下一本账，不得层层加码。同时，中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》，提出“1958年以来，各省（市、区）和中央各部下放给专区、县、公社和企业的人权、财权、商权和工权，放得不适当的，一律收回。”［2］经过调整，比例失调局面得到了扭转。
　　此后不久，中央集权的弊病还是重新显露出来，放权势在必行。在1970年初召开的全国计划会议上，中央提出要扩大地方的管理权限，具体措施包括：大批中央直属企业下放给地方；对地方实行三个“大包干”（基建投资大包干、物资分配大包干、财政收支大包干）；计划体制实行“块块为主，条块结合”，给地方以较大的管理权限；设想恢复协作区建制，建立协作区工业体系［3］。事实证明，这一时期的放权造成了地区和部门分割，加剧了混乱。
　　1973年2月，国家计委起草了《关于坚持统一计划，加强经济管理的规定》，重新将经济管理权集中起来。然而，受“文化大革命”政治氛围的影响，中央集权的效果并不理想。1975年邓小平主持中央工作，开始各方面的整顿，整顿工作的核心就是加强权力的集中。1976年粉碎“四人帮”后，中央加强了铁路、邮电、民航等重要部门的统一领导，将部分税收、财政、物资管理权上收到中央，同时调整了一部分工业企业的隶属关系［5］。?
　　（二）改革开放以来的中央与地方关系
　　改革开放以来，随着经济体制转型的发动与深入，中央与地方关系的调整不再是简单的收权与放权，而是呈现出多样化的特征。根据笔者对相关文献的梳理，改革开放后中央与地方关系调整的线索主要有两条，即财税体制改革和政府机构改革，前者涉及到中央与地方的财力格局，而后者则关系到中央与地方的事权结构。表2整理的政府文件大致支持这一判断。